外商在俄罗斯战略投资将受更多监管

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最近，俄罗斯第八次修订了《战略产业外国投资法》。金木律师事务所合伙人田雯静指出，《战略产业外国投资法》是俄罗斯对外投资国家安全审查的主要法律依据之一，这在一定程度上反映了俄罗斯政府从国家安全角度对战略产业外国投资日益严格的监管态度。

田文静表示，俄罗斯新修订的《战略产业外商投资法》的主要影响体现在三个方面:

首先，战略性产业的范围将进一步扩大，在俄罗斯的外国投资活动将受到更多的监督。《战略产业外国投资法》在2008年首次实施时，规定了42个对国家安全具有战略意义的产业，从而限制了外国投资。经过多次修改和补充，它现在规定了47个战略性产业。其中，2017年修订了核能、通信媒体和国防四大战略产业，新增了核材料和放射性材料军事用途和俄罗斯各级政府电子采购平台等战略产业。

二是特殊投资者范围进一步扩大，交易结构设计面临新问题。

2017年新修订的《战略产业外国投资法》首次将离岸公司和具有双重国籍的俄罗斯公民视为特殊外国投资者。《战略产业外国投资法》中提到的“境外公司”是指在俄罗斯财政部发布的《境外地区清单》中所列国家和地区注册的公司，包括外国投资者在俄罗斯投资前通常选择建立平台公司的地方，如英属维尔京群岛、开曼群岛、泽西岛、百慕大和阿拉伯联合酋长国。

中国香港特别行政区自俄罗斯《近海区域清单》公布以来一直在该清单上，直到2018年1月1日，“近海区域”的标签才被移除。一般来说，由于风险隔离、税收筹划、资金筹集、投资争议解决的衔接场所等因素，跨境投资项目往往在第三国设立中间平台公司，上述离岸地区是设立中间平台公司的常见选择。此外，合资项目通常需要考虑解决俄罗斯的公司治理纠纷。最近，俄罗斯法律在一定程度上放宽了在俄罗斯解决公司治理纠纷的方式，允许大多数公司治理纠纷提交俄罗斯司法部批准的常设仲裁机构进行仲裁，但目前俄罗斯司法部尚未批准任何外国仲裁机构接受此类公司治理纠纷。因此，过去许多外国投资者和俄罗斯合资企业选择上述离岸地区作为中间平台公司的设立地，然后通过平台公司在俄罗斯设立实际运营的外商独资公司。因此，对于许多外国投资者来说，“离岸公司”被纳入特殊外国投资者的范围，这可能会对俄罗斯战略性产业投资的交易结构设计产生重大影响。

田文景表示，新修订的法律将对境外战略产业的外国投资提出更严格的监管条件，这也与俄罗斯近年来推行的经济去境外化的政策取向相一致，这一政策取向也体现在政府担保领域。俄罗斯《预算法》规定，境外公司持股超过50%的俄罗斯特殊目的公司不得作为主权担保或次主权担保的担保人和债权人，这将直接影响大型基础设施项目的融资。

第三，主管当局的监督权扩大了，交易的不确定性增加了。

在2017年修订《战略产业外国投资法》之前，俄罗斯联邦反垄断局(初步审查部门)和俄罗斯政府外国投资监督委员会(最终审查部门，简称“委员会”)根据《战略产业外国投资法》的明确授权，批准并监督触发战略产业外国投资预批准的交易。据统计，从2008年《战略产业外商投资法》颁布实施到2017年7月，俄罗斯联邦反垄断局共收到465份战略产业外商投资预核准申请，其中13笔交易未通过最终核准。近几年来，主管部门、投资者、律师事务所等中介机构基本形成了战略行业外商投资预审批的一些操作经验和做法。

2017年修订的《战略产业外国投资法》扩大了主管当局的监督权，导致许多问题需要通过规章制度和实际操作进一步解决。例如，新修订的《战略产业外国投资法》授权委员会主席(政府总理)以保护国家安全为由，启动对任何外国投资活动(甚至是非战略公司)的审查程序。一旦委员会决定开始对交易进行审查，投资者有义务在实施交易之前等待审查结果，否则交易将无效。然而，《战略产业外国投资法》没有明确规定主管当局可以发起何种类型的外国投资活动。根据该行业的实际经验，预先批准的期限通常为3-6个月，而《战略产业外国投资法》中增加的这一新的监管权力可能会给大规模交易带来相当大的不确定性。

又如，2017年修订前的《战略产业外商投资法》规定，主管部门可以对战略产业外商投资进行有条件的审批，如保密义务、产品供应保证、产品价格保证、人员聘用义务、战时和紧急动员等。这在《战略产业外国投资法》中有明确规定。但是，修订后的《战略产业外国投资法》赋予委员会更大的审批权力，委员会在作出预先批准决定时，除了上述九项义务外，还有权对外国投资者附加任何附带义务。因此，外国投资者在对项目进行初步调查或可行性分析时，可能会面临更大程度的不确定性。“目前，《战略产业外国投资法》和行业惯例尚未明确回答这些问题。”

根据《中国对外直接投资统计公报》，俄罗斯连续四年在中国对外直接投资总额中排名第九，是中国企业对外直接投资的主要目的地之一。从最新修订的《战略产业外商投资法》来看，俄罗斯对战略产业外商投资活动的监管越来越严格，中国企业在俄罗斯的投资必然会受到一定程度的影响。田文静表示，虽然以往大多数预审批申请都获得了成功，但实务界和主管部门仍有必要通过具体的项目运作，就新修订的《战略产业外商投资法》留下的各种不确定性进行磨合并达成共识。