侠客岛:机构改革怎么改?三中全会公报中七个字是关键

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在两会之前，为期三天的十九届三中全会闭幕了。晚上，发表了一份长长的公报。除了人事，最重要的内容是审议通过深化党和国家机构改革的方案。

党和国家的机构改革在坊间传言已久，具体方案也有自己的猜测。当然，一切都要等到五天后召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过后才能知晓。

那么，三中全会公报就没有硬货了？事实上，它不是。在公报中披露一些关于这次机构改革的信息是非常重要的。

范围

比如，这次机构改革的现实原因是两个“尚未完全适应”:党和国家的机构设置和职能配置没有完全适应“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局的协调推进；它不完全适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。这些障碍和缺点必须通过机构改革来消除。

公报说，新中国成立以来，在社会主义建设和改革开放的进程中，党和国家机构的职能在改革中不断优化和逐步规范。体制必须适应现实，这一体制改革也是这一历史逻辑的延续。然而，这次以“党和国家”名义进行的机构改革，比以前仅限于国务院系统和政府系统的机构改革要广泛、深入和有影响力得多。

它有多大？公报有四个方面:党、政府、军队和群众组织。

四大板块都有自己的改革目标。

党的领导体制改革的目标是统筹全局，协调各方；政府治理体制改革的目标是权责明确，依法行政；军队体制改革的目标是有中国特色和世界一流。小组工作制度的改革目标是广泛联系和服务群众。应该说，党和国家机构的改革涉及“党、政、军”四大块，其范围和改革力度可以说是空以前的。

其中，第一个任务自然是提高和坚持党的全面领导。公报说:加强党在各领域、各方面的领导，保证党的领导的全覆盖，保证党的领导越来越强。建立和完善党对重大工作的领导体制和机制，加强党组织在同级组织中的领导地位等，都强调这次机构改革的总的出发点是加强党的领导，因为这是实现国家治理体制和治理能力现代化的基础和关键。

这种思维是习近平上任以来最鲜明的特征。“党、政府、军队、人民和学生，在东南、西北和中部，党是一切的领导者。”办好中国事务的关键在于党。前五年，从严治党取得了巨大成就。其次，通过体制改革，党的全面领导原则将以制度和组织的形式得到贯彻和落实。

两点钟方向

公报还强调了两点，这很有趣。

一是强调要理顺中央和地方的责任关系，充分发挥中央和地方的积极性。

结合党的第十九次全国代表大会的报告，提出要“综合考虑各种机构设置，科学配置党政部门和内部机构的权力，明确职责...给予省级及以下政府更多自主权。”过去，政府机构改革过分强调“职责同构”，上级机构和下级机构的部门不得不“照抄照搬”，看似千篇一律，但实际上许多部门脱离了地方实际。有些部门只占用机构，让闲人不用做官员，但真正想使用机构的部门不能使用它。这个在基层工作的海岛朋友应该有深刻的理解。给予省级及以下各级政府更多的机构设置自主权，实际上可以使机构设置因地制宜，使中央与地方的关系达到公报中所说的“运行顺畅、充满活力、禁止性”的目标。

然而，在建立机构方面给予地方机构一定程度的自主权并没有完全放开。总量仍需控制，这是公报强调的第二点:组织机构的合法化。这七个字至关重要。

编制人员

实际上，机构设置就是要限制和规范各个机关和单位的职能配置、机构设置、人员编制、领导岗位及其操作程序。

早在1976年，邓小平就提出了“机构就是法律”，即在国家立法层面，应通过一系列法律法规来确定机构设置管理过程中应遵循的规则、审批程序和审批权限，从而实现机构、机构设置和职责的法制化。

事实上，1982年的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和2004年制定的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》都有一定的机构设置规定，但原则上都是“粗线条”。

1997年，国务院制定并实施了《国务院行政机构设置条例》，标志着机构设置管理法制化进入立法探索阶段。2007年通过的《地方各级人民政府机构编制管理条例》是地方机构编制管理法制化的一个里程碑。

然而，这些条例的覆盖面相对简单，只涉及政府部门，而不涉及党委、人大、CPPCC机关、监察机关、司法机关、检察机关、人民团体、企业事业单位、社会团体和其他机构。这些规定也比较原则性和广泛性，组织准备工作中的一些具体问题还没有涉及和规范。此外，在全国人民代表大会一级，还没有关于组织建立的一般成文法。

由于机构设置缺乏法律规范，一些地方的机构设置和管理较为随意，财政支持人员过多，导致行政费用直线上升。政府不能为提供公共服务和改善民生提供更多的资金。这个国家一半的县财政是食品财政。

此外，机构设置不严格，“人治”现象严重，组织层次和层级的确定，机构设置的数量有时取决于领导的主观意愿和行政指令，有时则依靠经验进行制度调整，导致政府机构设置过多且分散，职责重叠，权责脱节，争权夺利现象较多，行政效率低下等。，所有这些都根源于非标准的组织机构管理。

解决这些问题的关键是推进机构编制管理的法制化，用法律手段取代传统的“人治”现象，实现政府职责、机构和编制的法制化。

三中全会公报还提到一个非常重要的信息:加大对组织违纪违法行为的查处力度。

近年来，中央政府、地方各级政府和组织部门多次发布规范性文件，但成效甚微。究其原因，在于难以把握《机构编制管理条例》中处罚条款的刚性，以及机构编制管理机关的法律主体地位不明确。目前，最严重的违反组织机构管理纪律的行为只是给予行政处分，即党员留党检查或开除党籍的处分。

如果组织的建立是合法的，这些行为可以在法律层面上受到惩罚。

在这一分析中，虽然三中全会公报中没有具体的改革内容，但一些原则和方向的制定可以使我们知道最终的改革方案。因为，改革也有规则和法律，它不是任意的。