养老金新政下月实施 省级政府将成兜底人

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[摘要]根据《通知》规定的办法，养老金余额充足的发达省份将多付少得，而养老金余额不足的省份将少付多得。

《时代周刊》特约记者刘尧来自北京

根据《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(以下简称《通知》)，养老保险基金中央调剂制度将从7月1日起正式实施。

《通知》发布近半个月来，各种讨论中出现了捐省、惠省、扶富济贫等说法，最终指向了中央调节基金制度的公平性。根据通知中规定的措施，养老金余额充足的发达省份将支付更多，获得更少，而养老金余额不足的省份将支付更少，获得更多。

中国社会科学院世界社会保障中心主任郑炳文在接受《时代周刊》采访时表示，中央调节基金制度公式设计的参数经过反复研究和选择，尽量避免了富裕省份和受益省份之间的不公平。珠江三角洲地级市市政府办公室的一名工作人员告诉《时代周刊》记者，广东是一个养老金余额很大的地区，因此解决方案的资金数额位居全国前列。与此同时，该工作人员表示，虽然从政策出台到实施的时间很短，但我市已经按照省人民和社会福利厅的安排开展了相关工作，“这不会影响当地养老金的发放”。

这位工作人员认为:“但是‘少付多得’将成为当前养老保险新政策下最有可能出现的道德风险。”“如果中国的一些地区试图‘少付多得’，将进一步加剧养老基金的收支运行风险，这违背了中央养老保险基金的宗旨和目的。”

20余生(自治区、直辖市)养老金目前有资金缺口

人口老龄化、就业形势多样化、流动形式增强、劳动力向东部发达地区集中等。，导致我国各地区养老保险的抚养比差距不断扩大。

人力资源和社会保障部副部长游军6月13日在国务院政策简报中介绍说，去年有9460万退休人员在接受治疗，总抚养比是2.73: 1。各省之间的抚养比差异很大，广东省最高，超过8: 1，黑龙江省最低，不到1.3: 1。

从各省的养老金余额来看，一些富裕省份可以支付40到50个月的养老金，而目前每年有几十亿元。去年，广东省的余额超过了1000亿元。辽宁、黑龙江等省在现阶段入不敷出，一些省份已经垫底。据《时代周刊》记者报道，无法支付养老金的省份从2014年的黑龙江、宁夏和河北增加到2016年的7个:黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、湖北和青海。一些分析师表示，如果扣除政府的财政补贴，2017年，全国20多个省(区、市)的养老金将出现资金缺口。

为了保证养老金的足额发放，早在十多年前，中央文件就提出要用国有资产充实社会保障基金，但这一提议搁浅了。2015年，山东省率先下发了国有资本转移充实省级社保基金的相关文件，2017年底财政部部署的重要任务还包括用国有资本充实社保基金。

虽然国有资产配置和中央调节基金也可以解决养老金全额支付的问题，但它们在性质上是不同的。“调节基金是空之间的调节，国有资产的配置是及时的补偿。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示，国有资产的配置可以理解为股权配置，资产在短期内难以实现，这是一种长期安排；中央调节基金是一种现金调节，可以解决短期问题，调节地区养老金失衡。

在6月11日召开的实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度工作会议上，作为充实社会保障基金的措施之一，国有资产配置充实养老基金的办法仍被提及。据《泰晤士报》记者报道，这种方法只在两三个省实施过，还没有在全国推广。

中国政法大学教授胡在接受《时代周刊》采访时表示，国有资产充实的养老基金之所以没有在全国范围内进一步推广，与许多地方国有企业没有完成公司制和股份制改革有关。“在没有上市希望的情况下，就没有进行股权分置改革的动机，因此地方国有资产的转让缺乏明确产权的支持。”对此，胡对表示遗憾。

“多付少得”不公平吗？

“省与省之间的资金不平衡问题很难通过省统筹来解决。因此，有必要提高总体规划水平，并在全国范围内调整资金。”游军在6月13日的吹风会上指出。

关于建立中央养老金调整制度，上海财经大学的郑春荣教授在接受《时代周刊》采访时表示，世界上大多数国家的基本养老保险都属于中央政府的权力和财权范围。“中央政府对基本养老保险制度的统一实施和管理，可以直接调节各地的老龄化差异，实行无差别缴费率，有利于劳动力的流动，也可以缓解各省苦乐不均的局面。”

中央调节基金主要由两部分组成:上解基金和下拨基金。《泰晤士报》记者注意到，上解公式是各省职工平均工资的90%×在职参保人数，从解比例的3%开始，然后逐渐增加。分配公式为某省核定退休人数×全国人均分配数。根据这两个公式，平均工资水平高、参保职工多、就业人口多的省份有更多的资金用于解决；拥有大量退休人员的省份获得了更多的分配资金，这打破了“多付多付”的习惯思维。

郑春荣认为，上限解与分配公式没有联系，但上限解与分配的数量是根据各省的实际情况确定的，这有利于缓解老龄化程度高的地区的压力，准确体现了设计的公平性。"任何涉及整个国家的公共政策都很难实现绝对公平。"胡对直言不讳地说:“中国幅员辽阔，经济发展不平衡。这一政策是一个公式，每个人都可以想象最公平，其核心是一个国家的国际象棋比赛。”胡还指出，养老金必须上缴到所有省份，包括那些已经用光的省份，然后等待国家发放资金，这可以降低与地方政府讨价还价的成本，并在一定程度上体现制度的公平性。“入不敷出的省份被上缴，收支平衡的省份更是责无旁贷。”6月21日，《时代周刊》记者致电吉林省人力资源和社会保障部了解工作进展。吉林市人民和社会福利局的工作人员第二天上午答复说，吉林市人民和社会福利局已将具体工作计划提交省政府审批，“具体细节暂时不便透露。”

在2017年人口增长前10名的城市中，除Xi、郑州外，其余8个城市都属于南方，包括珠江三角洲的广深佛、长江三角洲的杭甬、长江中上游的长沙、重庆、成都。根据我国《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》，跨省就业的参保人员领取养老金时，基本养老保险关系按当地标准执行；如果你不在户籍所在地，需要当事人缴纳10年的基本养老保险费，然后按照户籍所在地的标准领取养老金。如果不符合要求，需要返回户籍所在地领取养老金。“社会保障的基本原则是在全国范围内实行互助和互助。全国养老保险参保人员必须享受同一制度的待遇，不得形成地区间的差异。无论被保险人在哪里支付，费用最终都应该归所有。中国被保险人应当在中国境内统一派遣和使用，不得成为本地区的私有财产。”董登新认为。

武汉大学副教授薛会元也表示，应该辩证地看待公平问题:“从表面上看，在这种制度下，我们只看到富裕省份给贫困省份拨款，这让人感到不公平。然而，我们也应该看到，从不同省份流入的人向养老金丰厚的省份作出了贡献。如果跨省流动人口返回户籍所在地领取养老金，他们不能以当时支付的28%的比例全额带回户籍所在地。他们中大约有8%的人留在富裕省份，而这部分比例使富裕省份有了更多的平衡，此时拿东部富裕省份的钱来弥补落后地区的差距是公平的。”

有人担心省级上限解公式数据的真实性会影响最终的上限解金额，而盈余省份可能会故意“少付”。薛会元承认，数据欺诈的可能性确实存在。“各省职工平均工资由统计部门填写，难以伪造。”“相对而言，伪造人数更容易，但这部分数据一经核实就能被发现。”薛会元说:“随着金融系统、统计系统和信息系统的完善，今后各省上报数据的真实性可以得到保证。中国共产党第十九次全国代表大会报告提出了建立全国统一的社会保险管理信息平台。目前，我们正在实施金保工程的第二阶段。”

省一级将承担差距的主要责任

在6月11日召开的企业职工基本养老保险基金实行中央调节制度工作会议上，韩正副总理提出，2020年要全面实现养老保险基金省级统筹，这意味着从中央调节到省级统筹的过渡期只有两年。董登新说:“中央调节基金法只是一种过渡形式，不能实现中央一步到位的统一筹集和支持。它被用来调解地区之间的养老金不平衡，消除地方差异，最后过渡到国家统一征收和支持。”

据不完全统计，到目前为止，只有陕西省、青海省、广东省和西藏自治区四个直辖市实现了真正的省级统一收支，即所有资金归省级所有，由省级统一调度使用。虽然其他省份已经宣布完成了省级统筹改革，但从严格意义上讲，这些省份已经实现了省级调节基金制度或其他制度，这不是真正的省级统筹，即统一收支。

胡指出，“即使在一些养老金余额较大的省份，也很难在全省范围内进行调整，而余额较大的地级市不愿意调整到余额较小的地级市。”这将影响真正省级统筹的实现”。胡对两年过渡期持怀疑态度。然而，在接受《泰晤士报》记者采访时，薛会元认为，到2020年全面实施省级统筹没有问题:“从财政角度看，我国长期实行财政分灶，养老保险制度的财权和事权并不明确。总体规划中提到的哪一层实际上会成为最终的“投资者”和“底层人”。因此，一些省级政府对提高总体规划水平并不热心。然而，这份文件明确提到，省级政府应该认真承担养老金。

为了解决省政府提高总体规划水平积极性不高的问题，中央调节基金专门设立了激励措施。几位专家提醒说，上述公式中使用的是“在职被保险人人数”，而不是“实际被保险人人数”。专家表示，这种设置可以鼓励地方政府扩大参保人数，从而确保保险得到保障，同时，额外筹集的资金也可以留在省内使用。

董登新还提醒说，激励机制也是一种约束机制:“如果地方政府不能按照保险覆盖和全民参与的要求提高支付水平，最终还是需要地方政府自己筹集资金，仍然存在压力。”