地方政府债券：发行节奏加快 市场化改革成焦点

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我们的记者赵阳

最近，地方政府债券的发行速度加快了。根据上海证券交易所公布的信息，自5月份以来，辽宁、山东、湖南、云南、内蒙古、黑龙江等省相继宣布发行地方政府债券。例如，山东省今年通过公开招标成功发行了第二批300亿元政府债券。所有债券均为7年期替代债券，其中普通债券203亿元，特别债券97亿元。

值得注意的是，本月初，财政部发布了《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(以下简称《意见》)，对今年地方政府债券的发行进行了安排，要求加强发行计划管理，提高定价市场化水平，合理设定债券期限结构，完善信用评级和信息披露机制。

据业内人士透露，从下月到11月财政部相关文件下发时，地方政府债券的发行分布比较均匀，这意味着随着上述意见的下发，新发行的地方政府债券可能在5月下旬和6月份大幅增加，预计在6月和7月份达到高峰。与此同时，提高定价市场化水平，推进地方政府债券市场化发行改革，已经成为各方关注的焦点。

地方政府债券的发行将会加速

根据财政部近日公布的地方政府债券发行和债务余额，从1月到4月，全国共发行地方政府债券5213亿元。其中，普通债券3636亿元，特别债券1577亿元；根据目的，它们都是替代债券或再融资债券。

从今年地方政府债券的发行节奏来看，明显呈现加速趋势。2018年1-4月，地方政府债券发行规模分别为286亿元、1910亿元和3018亿元。其中，4月份发行量明显增加。据中国信用评级机构统计，截至5月24日，全国共发行地方政府债券7489亿元，这意味着5月份前三周，地方政府债券发行量为2276亿元，全部为置换债券或再融资债券。从最近公布的发行公告来看，地方政府发行债券的数量大幅增加。

中信证券(CITIC Securities)固定收益首席分析师明明(Ming Ming)认为，5月末和6月份，新债发行可能会大幅增加。他表示，地方政府债券的发行在下月至11月财政部相关文件发布期间平均分配，并在6月和7月达到高峰。今年的《意见》原则上要求每季度发布30%。可以预计，为了实现今年的发行目标，第二季度和第三季度将迎来地方政府债券发行高峰，有可能接近30%的上限。虽然4月份的发行量仍然很小，但5月底和6月底的发债压力很大，预计将集中发行地方政府债券。

根据2015年实施的新预算法，地方政府必须以发行债券的形式借款。在此前举行的地方政府债券发行制度改革座谈会上，财政部国库司司长楼宏表示，2015年至2017年，全国共发行地方债券14.24万亿元，2017年底地方政府债务余额为16.47万亿元，其中地方债券余额为14.74万亿元，占比近90%，以政府债券为主体的地方政府债务融资机制基本建立。

“再融资债券”首次亮相

随着地方政府债券的发行，这种债券已经成为中国债券市场最重要的品种之一。根据央行最近发布的数据，截至4月底，债券市场的托管余额为77.7万亿元。其中，国债托管余额13.1万亿元，地方政府债券托管余额15.3万亿元，金融债券托管余额19.1万亿元，企业信用债券托管余额17.6万亿元，资产支持证券托管余额2.1万亿元，同业存单托管余额8.7万亿元。

值得注意的是，财政部在发布地方政府债券发行和债务余额时，首次提到“再融资债券”。对此，东方金城首席分析师李肃表示，往年披露的新政府债券按用途分为置换债券和新债券，这是首次出现置换债券和再融资债券的使用分类。从信息披露中再融资债券的定义“用于偿还部分地方政府债券到期本金”可以看出，这一新提法的出现是因为前几年发行的部分政府债券已经达到偿还本金的阶段。

另据分析，2018年之前，地方政府债券的期限一般为1年、3年、5年、7年和10年，由地方政府根据资本需求和债券市场状况等因素合理确定。其中，期限较短的债券将进入偿还期，一些地方将出现“借新还旧”的行为，即发行再融资债券偿还部分到期地方政府债券本金。由于2018年是地方政府债券互换的最后一年，替代债券在未来可能会消失，新债券和再融资债券将是未来地方政府债券的主要品种。

市场化改革继续推进

目前，地方政府债券已经成为中国债券市场的重要品种。如何进一步深化地方债券制度改革，完善地方债券市场运行机制，已经引起了市场的广泛关注。

财政部相关负责人此前表示，自《预算法》(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》实施以来，财政部坚持市场化改革方向，加快建立规范的地方政府债务融资机制，着力完善地方政府债券管理体系，大力发展地方政府债券市场，逐步提高地方政府债券市场化水平，取得积极成效。该负责人表示，目前，地方政府债券的发行场所已经从银行间市场扩大到了交易所市场，投资主体已经从商业银行扩大到个人投资者和非银行机构投资者，发行定价市场化水平不断提高。

值得注意的是，财政部5月初发布的《意见》中提出了一系列推进市场化的措施，包括提高债券发行定价的市场化水平、合理设定地方政府债券期限结构、完善信用评级和信息披露机制、促进债券投资主体多元化。《意见》强调，地方财政部门不得通过“引导竞价”和“协商利率”等方式干预地方政府债券的定价。

分析表明，财政文件强调地方政府应加强债务管理，科学运用债券工具解决地方债务和隐性债务，并对地方政府债券的“产品战略”提出了调整建议，使地方政府债券的市场化属性更加突出，更充分地满足了不同类型债务的置换要求和地方经济发展的需要。特别是《意见》除了提出地方政府不得以任何非市场方式干预债券发行外，还细化了相应的管理模式，提出了处罚机制，有利于提高地方政府债券发行定价的市场化水平。