为机构改革提供坚强法治保障

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这次党和国家的机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、影响最深远的机构改革，是党在新的历史时期面对新的历史任务做出的重大决策。在改革过程中，处理好改革与法治的关系尤为重要。

日前，记者采访了中国政法大学副校长马怀德，请他对国务院发布的《国务院机构改革中调整行政机关行政法规职责的决定》(以下简称《决定》)进行解读。

记者:国务院发布《决定》的现实必要性是什么？

马怀德:根据国务院各部门的初步研究，在这次机构改革中，需要修改或废止的行政法规有230多项，情况各不相同，必须系统规划，统筹处理。在相关行政法规全面修改前，国务院需要作出统一调整行政法规中与机构改革相关的行政机关职责的决定。

为确保过渡时期行政机关履行职责的合法性，全国人大常委会于2018年4月27日通过了《国务院机构改革中行政机关法律责任调整决定》，对《国务院机构改革方案》中行政机关法律责任进行了统一调整。但是，国务院各机关的职责并不都是法律规定的，有些行政法规也有规定，这涉及到机构改革中行政法规对行政机关职责的调整。根据中国宪法，全国人民代表大会常务委员会有权撤销与宪法和法规相抵触的行政法规，但无权直接制定或修改行政法规。因此，国务院作为制定行政法规的主体，应当及时发布统一的调整性法规。

记者:《决定》明确规定了本次机构改革涉及的行政法规中规定的行政机关的职责和工作方式。如何正确把握和理解《决定》的相关要求？

马怀德:从维护法制统一、确保过渡阶段顺利有序调整职责的角度来看，《决定》提出了两个要求:第一，如果国务院机构改革方案确定了新组建的行政机关或行政机关交办的职责和工作，现行行政法规应当统一调整和适用，新组建的机关或交办的职责应当承担相应的职责和工作。二是在相关职责调整到位之前，现行行政法规应继续执行，原机关应继续承担职责和工作。

要正确理解以上两个要求，就要准确把握相关职责是否调整到位。相关职责调整到位后，新机构将履行其职责；相关职责调整到位前，原机关应当履行职责。如何确定相关职责是否进行了适当调整，应结合“三个规定”的确定、机构转移、人员调整等因素进行综合判断。

同时，《决定》明确规定，地方各级行政机关应当按照这一原则履行行政法规规定的职责和工作。例如，国务院《机构改革方案》规定，国土资源部防治地质灾害的责任应移交给应急管理司。根据这一要求，《国务院地质灾害防治条例》规定的县级以上地方人民政府国土资源主管部门的地质灾害防治职责也需要相应调整。

记者:《决定》如何规定过渡阶段上下级之间的管理、监督和指导关系？

马怀德:各机构法定职责的调整，将改变领导与被领导的关系，特别是审批、备案、复议等工作，需要管理层的指导和监督。这是厘清上下级关系的重要前提。例如，在行政复议制度中，谁承担复议责任涉及行政复议机关和行政诉讼被告的认定等一系列问题。

按照《决定》的要求，只要上级行政机关的职责已经调整到位，即使下级行政机关的职责没有完全调整到位，上级机关负责改革方案确定的职责也应履行管理监督和指导的职责。例如，根据国务院机构改革计划的要求，水资源部设置和管理排污口的责任被纳入生态和环境部。公民、法人或者其他组织对在河道内设置排污口的决定不服的，应当向上一级人民政府生态环境主管部门申请复议。

记者:《决定》提出清理部门规章和规范性文件的要求，明确了转型时期部门规章和规范性文件的实施主体。你为什么特别规定这个问题？

马怀德:《决定》提出，国务院各部门要及时清理、修改和废止部门规章和规范性文件，落实《国务院机构改革方案》。部门规章和规范性文件是行政机关开展工作的重要支撑。如果不及时修订和清理，很容易导致法律体系的不协调和不协调。因此，各部门要及时清理本部门制定和颁布的部门规章和规范性文件。同时，《决定》还对原行政机关制定和发布的部门规章和规范性文件的实施作出了衔接性规定，明确规定在相关部门规章和规范性文件修订或废止前，承担工作的机关应当是相关规章和规范性文件的实施主体。

之所以对这一问题进行专门规定，是因为在这次机构改革中，职责的转移和部门的合并将导致承担原有职责的部门发布的规章和规范性文件的实施主体发生变化。在对相关法规和规范性文件进行系统修订和清理之前，有必要在法律上明确实施主体。例如，在这次国务院机构改革中，国家安全生产监督管理总局的职业安全卫生监督管理职责被转移到国家卫生和健康委员会，国家安全生产监督管理总局颁布的有关职业安全卫生监督管理的部门规章和规范性文件应由国家卫生和健康委员会作为统一主体实施和执行。

《人民日报》(2018年6月8日，第11版)