商业银行互联网贷款新旧办法对比与修改建议

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Gulei

近日，《商业银行网上贷款管理暂行办法》(以下简称《新办法》)正在征求意见。与2018年11月发布的《商业银行网上贷款管理暂行办法(征求意见稿)》相比，新办法有何不同？还有哪些方面需要修改和调整？为此，笔者对新旧指导性文件进行了比较，并提出了相关建议。

新《办法》体现了互联网时代的精神和立法亮点

(一)放宽对商业银行网上异地贷款的限制。针对地方商业银行异地开展网上信贷业务的问题，新办法在更大程度上放松了监管。旧版本的《办法》曾规定:“地方商业银行开展网上贷款业务，主要服务地方客户，对外省客户的网上贷款余额不得超过网上贷款余额的20%。”在征求意见的过程中，这一条款受到了质疑。例如，如何定义“外省客户”是一个难题，无论是基于客户的居住地、贷款发生地还是贷款使用地。这些问题在金融监管中难以把握。20%的有限数字极大地阻碍了网上贷款行业的快速发展。因此，新《办法》第八条简单取消了具体比例(20%)的限制，取消了“立足本地、服务本地、不跨地区”的限制，用暗示性语言概括描述了地方商业银行开展异地贷款的条件。只有“审慎开展跨辖区业务”，才能有条件开展异地贷款业务。

(2)联合贷款业务开始松动。从联合贷款的金额和比例来看，新《办法》取得了很大突破。例如，旧版本的《办法》对出资比例和银行在联合贷款中的比例有限制性数字。例如，“在单一联合贷款中，商业银行被客户推荐的比例不应低于30%；推荐客户的银行投资比例不得超过70%。”新《办法》不仅取消了对共同贷款双方出资比例的限制，还取消了对共同贷款余额银行内比例的限制。这两个变化表明监管当局已经放弃了网上信贷合作模式的监管模式，解除了额度给商业银行和合作机构带来的约束，使市场主体拥有了更大的自主决策权，凸显了对网上贷款的宽容态度。

(三)严格控制资金的数额和使用。总体而言，新《办法》放宽了企业流动资金贷款额度限制。例如，新《办法》第五条仅规定“商业银行应根据自身风险管理能力，借鉴行业经验，确定单户营运资金授信额度上限”，取消了旧《办法》中“50万元”的限制。但是，在贷款使用方面，新《办法》提出了更严格的要求。新《办法》第二十七条增加了委托支付的具体要求，即“支付目标明确、单笔支付金额超过10万元的个人贷款”和“支付目标明确、单笔支付金额超过30万元的流动资金贷款”应采用委托支付方式。

旧版本《办法》没有规定贷款“委托支付”的前提条件，反映了监管部门提高网上贷款操作门槛的立法意图，有效防止了大额贷款资金挪作他用，减少了资金非法进入股市、楼市等领域，加大了对流动性资金流动的控制，增强了信贷业务的真实性。当然，新规定也在一定程度上减少了金融信贷市场的运作活动，并对中小企业的信贷可用性产生了一定的影响。

(4)继续对贷款援助业务实施积极的限制性要求。在过去的两年里，许多规范性文件(如141号文件)一再要求不要做出承诺。但是，商业银行不参与风险控制、管理等环节，依靠资本规模优势，合作伙伴承担风险的情况并不少见，合作机构承担全部风险的情况也很普遍。因此，新《办法》第五十五条明确要求商业银行不得接受合作机构直接或变相的风险承担承诺，并要求商业银行控制核心风险控制环节，合作机构回报为银行提供辅助服务，有效避免了合作机构给金融系统带来的风险传递。

(5)网上贷款业务指引详细清晰。在细化业务指导、强化职责管理、业务资格审查和产品备案等方面，新办法比旧办法更加全面和细化。例如，在风险管理方面，新措施明确要求15个环节，包括风险控制资源的分配、风险管理方法和流程以及贷款使用的监控。在风险数据管理方面，对风险数据来源、数据使用和数据存储等13个方面进行了规范，使新办法更具可操作性。

(6)强化网络信用消费者的知情权。新《办法》第九条、第十六条、第三十条和第三十一条强调保护金融消费者的权益，并对金融消费者的知情权作了详细规定，这是原《办法》没有的。例如，新《办法》第十六条规定:“商业银行自行或通过合作机构向目标客户推出网上贷款产品时，……应保障客户的知情权和自主选择权，不得以违约核查或捆绑销售等方式剥夺消费者表达意愿的权利。”显然，新《办法》更加注重金融用户的自主知情权和选择权，在平衡金融服务的便利性和安全性、完善双向互动机制和进一步保护信息完整性方面超越了旧《办法》。

完善和修订新办法的十点建议

(1)“合作机构”的定义需要进一步巩固。新《办法》第三条依次定义了“网上贷款”、“风险数据”、“风险模型”和“联合贷款”，起到了直截了当的介绍作用，简洁明了。但是，在新办法中，“合作机构”的安排在第49条中单独定义。总的来说，“合作组织”的定义有些孤立。笔者建议将新办法第49条中“合作组织”的定义与第3条中的其他四个定义放在一起。这样，立法技巧被更整齐地分类，法律的秩序不会支离破碎，对“合作机构”的理解也不会受到影响。

(2)单户个人信用贷款的授信额度需要细分。新《办法》第五条第一款规定，单户个人信用贷款的授信额度不得超过30万元，过于简单笼统，需要细分。目前，市场上的互联网个人信用贷款分为消费贷款和商业贷款(个人商业贷款和小微企业贷款)。对于消费贷款，30万元的信用贷款就足够了，但是对于小微企业来说，这个数额是不够的。目前，市场上大多数个体工商户和小微企业的信贷规模都在50万元左右，而30万元的经营性贷款很少。因此，笔者建议将个人商业贷款的授信额度适当提高到50万元，更贴近市场，为小微企业和个体工商户所接受。

(3)信贷期需要区别对待。新办法第五条第二款规定“个人贷款期限不得超过一年”，也需要进行调整。如果不超过一年，小微企业和个体工商户将有很大的还款压力，导致长期借款，形成恶性循环。小微企业和个体工商户仍面临融资困难。因此，笔者建议适当延长信贷期限，给小微企业和个体工商户更多的还贷时间，更好地缓解现金流压力。更重要的是，对不同类型的个人贷款实行不同的贷款期限，与贷款额度相对应，从而提高了法律整体的完整性。单户个人信用贷款用于个人消费的，信用额度不超过30万元，个人贷款期限不超过一年。单户个人信用贷款用于生产经营的，信用额度不超过50万元，个人贷款期限不超过2年。

(4)对异地分支机构贷款应保持谨慎态度。新《办法》第八条第二款规定:“在其他省(自治区、直辖市)设立分支机构的，客户在分支机构所在地行政区域内开展的业务不属于前款规定的跨辖区业务。”这实际上取消了旧版本《办法》对异地贷款的变相限制规定，从实际层面认可了异地贷款业务。虽然这是异地网上贷款业务的一个突破，但允许本地法人银行分支机构走出辖区开展网上贷款业务，与银监会此前“本地法人在本地开展业务”的要求有所不同。请仔细考虑竞争法律和法规的问题。

(5)合作机构应包括小额贷款公司。新办法第四十九条对合作机构进行了分类，包括但不限于银行业金融机构、保险公司等金融机构以及融资担保公司、电子商务公司、大数据公司、信息技术公司、收贷公司等非金融机构和其他相关合作机构，但不涉及“小额贷款公司”。

笔者认为，小额贷款公司长期以来一直支持中小企业和地方经济的发展，在一定程度上解决了贫困人口、低收入阶层等弱势群体的资金需求。此外，小额贷款公司也是经政府批准成立的，是由地方金融机构(地方金融监督管理局)监管的非存款贷款机构，长期协助金融机构开展客户营销、联合贷款、风险共担、信息技术、催收等工作。显然，将小额贷款公司排除在网上贷款合作机构之外是不合适的。为此，笔者建议在新办法第四十九条中增加“小额贷款公司”，修改为:“各类机构，包括但不限于银行业金融机构、保险公司等金融机构以及融资担保公司、电子商务公司、大数据公司、信息技术公司、小额贷款公司、收贷公司等相关合作机构等非金融机构。”

(6)修改禁止向合作机构及其关联方贷款的规定。新《办法》第五十一条“商业银行不得为合作机构及其关联方直接或变相融资”，存在禁止性规范过于宽泛的问题。笔者认为，立法者不应禁止向合作机构及其关联方发放所有贷款。因为如果一家金融技术公司向一家商业银行借钱，它就不能成为该商业银行的合伙人，因此该金融技术公司及其附属公司就不能再借钱了。这在逻辑上是不合理的，也不利于网络贷款行业的发展。因此，作者建议删除这一条款，或增加上下文描述，如贷款目的，使第51条更充分和更全面。

(七)共同出资贷款的条款略有重复。新《办法》第五十三条规定，商业银行“不得与不具备贷款业务资格的合作机构共同贷款”。虽然这些规定没有错，但就立法技巧而言，并不精炼和简单。因为没有贷款资格的机构本来是不能放贷的，没有必要提到商业银行不能提供贷款资金，所以我建议删除这条规定。

(8)合作机构收取利息和费用的方式可以调整。新《办法》第五十一条第二款规定:“除联合贷款的合作出资人外，商业银行...应要求合作机构不得以任何形式向借款人收取利息费用，这应在书面合作协议中明确说明。”规定不向非持牌机构收取利息是可以理解的，但不向持牌机构收取利息是不合理的。从法律上讲，商业银行与合作机构是民事法律主体之间的合作关系，而不是代理关系。合作机构通过自身劳动获得报酬，是合作机构与借款人之间的民事法律关系。双方不是代理关系(代理只能向委托商业银行收费，不能直接向客户收费)。另外，合作机构不是慈善机构，所以收取一定的费用是合理的。笔者建议，银行可以先接受支付，然后将支付转移给中介机构，再由第三方支付机构支付给合作机构，这样既避免了合作机构与商业银行之间的寻租现象，又兼顾了合作机构的经济利益。

(九)适度放宽合作机构信用增级准入条件。

新《办法》第五十五条规定:“商业银行不得接受无担保资格和信用担保保险资格的合作机构直接或变相提供的信用增级服务”。显然，立法意图不是要接受商业银行和合作机构共同开展信用增级业务。笔者认为这一规定违反了《担保法》的基本原则。中国《担保法》已经规定，所有有能力代为清偿债务的法人、其他组织和公民均可作为担保人(法律禁止的有关单位和机构除外)。显然，《担保法》并没有对融资性担保行为做出特别的限制。但是，新《办法》强制合作机构(包括私人银行、消费黄金公司、小额贷款公司和互助黄金平台)取得“担保资格和信用担保保险资格”，否则均属违法。这种对合作机构担保权的禁止不仅违背了《担保法》，而且剥夺了企业法人和其他组织作为担保人的基本民事权利。

其次，它违反了法律规范的等级原则。作为规范性文件，新《办法》是一部法律层次较低、法律效力低于上位法《担保法》的行政法规。根据我国《立法法》，法人、其他组织和公民的基本民事权利的设定、限制、变更和丧失，只能由国家颁布的法律进行调整，不得超越权限处置行政法规。因此，新《办法》的限制性规定不符合《立法法》，与上位法《担保法》存在冲突，值得反思。

(十)增加暴力收集的处罚条款。暴力收藏会对收藏者和接受者双方造成伤害，情节严重甚至危及生命，因此必须有相应的执法约束。虽然新《办法》第56条规定“商业银行不得委托有暴力催收等违法违规记录的第三方代收机构代收贷款”，但从立法角度看，新《办法》第56条相对简单，至少有必要明确商业银行违规处罚的种类:一经查实，将责令其整改，监管部门将采取警告约谈、发出警告信、通报批评、强制培训教育等方式，并公开予以谴责。

同时，金融消费者应得到一定的监督和请求权，以最大限度地保护金融消费者的合法权益。我建议在新办法第五十六条中增加一款:当债务人或关联方的合法权益因暴力收取而受到侵害时，受害人可以通过司法程序维护自己的权益，并有权向公安机关举报。

(作者是中国人民大学中国普惠金融研究所研究员)