【热门】20年后重启 中央为何又开始大幅审批县改市？

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原题: 20年后重新启动！ 中央为什么开始大幅批准县改市？

时隔20年重新开放县改市，确定了大中小城市合作快速发展的路径选择。 但是，要真正推进中小城市的快速发展，重要的不是提高城市行政水平，而是打破现在的水平化城市管理体制。

“我是平泉市的人”李淳向朋友介绍自己的家乡时，逐渐把“承德市”变成了“平泉市”。 “以前说的是平泉县，对不太了解的人来说，给人一种自己是个小地方的感觉。 ”。

平泉属于承德市地铁县，年4月9日，经国务院批准，民政部批准，平泉正式升级为县级市，由河北省直辖，承德市托管。

“市”和“县”只有一个字的差别，但在现行的行政区划体制中，平泉已经比周边的宽城县、溥平县高一半水平，成为全国366个县级市阵营之一。 和平泉一样，近5年来有16个县升为市。

1997年国务院暂停县改市已经20年了，重新开放中的新县改市能推动中国城市快速发展路径的转变吗？

升级会带来机会吗？

开车从北京向北出发，经过京承高速、大广高速、长深高速，行驶300公里到达河北省平泉市。 在平泉附近的高速公路两侧，“庆祝平泉撤去县设市”的大幅度广告引人注目，进入市区，市委市政厅也打出了崭新的招牌。

据平泉市发改局副局长李慧东介绍，平泉于1997年踏上了拆除县市的门槛，在国务院冻结批准下被搁置，但他们没有放弃，近年继续向国务院提交改市申请资料，于去年4月9日终于实现了愿望。

尽管晋升了，平泉本身并不是经济强县和人口大县。 根据民政部网站的数据，平泉人口在全国1726个县、县级市排名第698位。 年产值166.8亿元，所有财政收入10.8亿元，与之相邻的宽城县同期GDP 208.1亿元，财政收入14.5亿元。

在北京工作的平泉人李淳说，平泉被国务院批准升级，出乎意料地说:“与承德其他县相比，平泉经济的迅速发展不及宽城，一般放在全国。”

为什么在经济数据中表现通常的平泉，升级成功？

李慧东对此进行了说明，一是形势，承德是河北少有的没有县级市的地区。 二是空间区位，平泉位于河北东北部，辽宁、内蒙古、河北三省交界地，东临辽宁凌源市，北临内蒙古赤峰宁城县。 三是经济结构，承德整体为偏资源型结构，矿产资源占其经济规模的40%-50%，而平泉对矿产资源较小，对高附加值农产品加工、制造业、高新技术产业逐渐成形。 在四交通区间，锦承铁路有平泉站，修理的京沈高速铁路有平泉也有车站，以短途运输为主的平泉机场将于年末正式运营。

“平泉打成为三省交界的比较大的中心城市，迅速发展周边地区，形成集聚效应。 ”。 李慧东说，这是平泉升级后的设想。

升级到市里才四个月，平泉发改、财政、计划、国土等核心功能部门已经有了相应的蓝图。

从县改为市，基本逻辑是将来优先快速发展城市经济，扩大工业和服务业的比例。 发改局已经引进了很多基金，推动了工业的迅速发展。

平泉市计划城管局副局长王守干表示，将来平泉将扩大城市空间，以中心城区计划为中心迅速发展，包括位于北城的高速铁路新区、卧龙新区的开发建设。

市财政局副局长史景儒说，改市后，平泉的财政收入和支出受到了很大的影响。 在收入方面，城建税征收标准从原来的5%上升到7%，城建部门向上级政府申请专项资金支持，土地出让金也相应增加。 在支出方面，从以农业为主向以工业、城市建设为主转移。

但是，对平泉市出租车司机邹琪和在北京工作的平泉人张武威来说，改市对他们的生活没有直接影响。 张武威说，家乡平泉没有好的工作机会，自己回到平泉迅速发展的可能性极小。

县改市后，给邹琪添了麻烦，但在县改市等“利良”刺激下，平泉的房价大幅上涨，邹琪离买房又走了一步。

李慧东表示，今年上半年，平泉房价涨幅为每平方米1500元，这是当地楼市第一次有这么大的涨幅。 5月22日，平泉市住建局发出了“商社每平方米6000元以下”的订单，但现实上，开发人员通过延期公布价格、征收维修费等方法涨价，平泉市附近小区的房价每平方米接近1万元，

地方政府为什么热衷于县改市

对平泉50岁以上的公务员来说，拆迁县的设置市对他们一无所知。 从1981年开始有全国性的县设市，从1997年开始被国务院停止，县改市沉默了近20年。

1981年国务院政府的实务报告书中提出“依靠大中城市，形成各种经济中心”，之后31个县撤退县设立了市。 1993年5月，国务院同意民政部《关于设置市基准调整的报告》，决定了拆迁县设置市的适用范围、人口总数、经济指标等。 之后，县改市进入井喷期，到1998年底全国县级市数量达到437个，其中近350个是县改市。

1997年，国务院冻结了县改市的批准，撤走了县设市进入了严格的管理阶段。

国家行政学院经济系教授冯可爱彬表示，“之所以停止，是因为当时多个县没有达到撤退县的标准，接受了审查，出现了县改革市的“大跃进”，很多县级市以农村为中心，引起了“假性城市化”，耕地占用、

1993年版拆迁县设置市的标准是人口密度为350人/平方公里的县，政府驻地所在城市的总人口在12万人以上，其中非农人口在10万人以上。 全县gdp在60亿元以上，财政收入在3亿元以上的第二产业、第三产业产值占gdp的比例达到75%以上。 城市公共基础设施和社会服务设施比较完善。

每平方公里的人口密度从100人到350人的县，设市的标准更低。

根据北京大学国家快速发展研究院副教授李力研究，1994年至1997年间有99个县改市例，但严格按照1993年的民政部标准，只有6个例子符合所有指标，其他24个县的3个大分类指标都不满足。

国务院冻结县改市期间，对县改市的追踪热潮也没有停止。 民政部的数据显示，从2007年到2008年，全国各地掀起了申请热潮，开展了江西省南昌县、丰城县、山东单县等多个拆迁县设置市的准备工作，但民政部没有批准释放。

据“南方周末”消息，从1997年开始，全国至少要提出138个县(地区、联合)修改的市构想。

地方政府为什么热衷于县改市？ 据李力力等人统计，与普通县相比，县级市在税收收入、批准权限、土地指标、财政赡养人口、官员级等多方面具有更大的魅力。

依靠新的城市化或更小的城镇

与平泉同步升级的有湖南宁乡、陕西神木、浙江玉环、四川隆昌、贵州盘县5个县。

新一轮县改革市于年正式开放大门，至今已有吉林扶馀、云南弥勒、香格里拉等16个县成功升级。 (参照图1 )

中国地区科学协会副理事长肖金成表示，在年国家发改委等11个部委共同发布的国家新型城市化综合考试通知中，其中再现了“改市”一词。 同年11月，中国共产党第十八届第三中全会决定:“对具备行政区划调整条件的县可以有序地改变市。”

“全国有1000多个县，都有撤退县的冲动。 ”肖金成说，县改市关系到政府部门自身的利益，以被批准升格为市为目标，成为多个县政府的主要任务。

肖金成表示，批准时，民政部不是使用单一的经济指标进行考虑，而是结合了空间位置要素。 年批准的6个市中，陕西神木、湖南宁乡、浙江玉环三地均属于全国百强县，年宁乡gdp达1098亿元，河北平泉、四川隆昌、贵州盘县经济实力弱，年平泉gdp仅为166.8亿元，但三地均为省界

年12月19日，国家发改委快速发展计划司副司长陈亚军向媒体明确表示，“新县级市设立标准和程序的制定已经完成”。 但是，这个标准没有向社会公布。

年4月19日，《第一财经日报》引用了内部人的话，说新标准属于民政部内部的掌握，不对外公布。 基准公布后，所有相应的县都想改市，民政部难以审查。

你为什么选择年大幅批准县改市？

民政部5月27日表示，全国城市化水平达到57.35%，但县级市数量持续减少80多个。 “县级市数量的持续减少，导致中小城市快速发展滞后，带来了大中小城市快速发展不平衡、城市化布局形态不合理、人口城市化滞后、大都市病强调等一系列矛盾和问题。 ”。

肖金成向《财经》记者介绍，此时恢复县改市的最根本原因是，目前中国城市数量少，仅600多个行政区划意义上的城市，很难满足人口城市化的需要。 (参照图2 )

民政部的公开数据显示，目前包括直辖市、地级市、自治州、县级市在内的城市数量为693个，国家统计局每年全国城市常住人口为7.93亿人，粗略计算，每城市平均114万人，多个城市消化了自己大量的农村户口人口，

冯彬在其调查中指出，县改革市停滞20年来，多个县的经济、人口、社会没有停滞，多个发达县域经济的行政区划和经济社会的迅速发展严重背离，依然按照县的标准规划城市，会带来很多风险

沿着改革开放30年来城市快速发展的轨迹，中央政府的构想曾多次转向。

20世纪80年代初期，解放了大量农村劳动力，各类城市迅速发展，优先快速发展中小城市成为当时的政策主导思想，上一轮县改革市在这个时期迅速发展。 由于对全国县改市“大跃进”风险和大量耕地、户口占有等问题的担心，1997年县改市暂停，城市迅速发展从中规模向大规模城市转移，县(市)改区是大规模城市迅速扩大发展空间，获得资源的最

李力对《财经》记者说，在县改市沉默近20年后重新启动，城市化快速发展思路再次转变的背景下，许多政策文件出现了以中小城市和小城镇快速发展为重点的提法，新城市化的未来依赖中小城市的快速发展

换市后，真的能推进迅速的发展吗？

平泉市各部门期待着县改市后的迅速发展，摆在他们面前的最核心问题之一是获得更大的行政权限和越来越多的社会资源后，平泉经济能否迅速发展，提供更好的公共服务。 你能吸引更多的顾客选择和定居吗？

37岁的平泉人刘熙逸在北京工作了14年，告诉《财经》记者“回到平泉不是年轻人的好选择，养老是个好地方”。 刘熙逸解释说，最核心的问题是平泉产业少，缺乏提供的机会。

平泉市城市规划部门、发改局的官员也认识到，为了引起人口，迅速发展产业是核心。 这是因为在平泉的迅速发展中，在城市规划中配置了航空产业、装备制造、光伏等产业的凝聚，发改局为公司提供了投资融资的便利，都为快速产业发展创造了条件。

拆除县市后，城市除了可以获得越来越多的行政权限外，还在吸引该城市的外资、争取项目落地等方面产生了积极的影响，逐渐形成了集聚效应。 冯彬认为平泉等刚被批准改市，要看到政策的效果必须等一会儿。

但是刘熙逸说，平泉的集聚效果有限，另一方面平泉人希望向京津等大城市迅速发展，其次是承德。 未来的平泉就像交通枢纽，周围县的居民来平泉坐高铁。

经验上，平泉改市后的挑战很重。 李力在其研究中指出，前一轮县改市未能促进当地快速发展的原因之一是县级市规模太小，难以发挥城市集聚效果。

20世纪90年代90多个县改市经验表明，改市对提高当地经济增长、公共服务的帮助不明显。 李力等人在1994年至1997年期间以90多个县改市数据和1537个一般县为对象，发现县改市后的经济增长率不比一般县好，经济的高速增长一般发生在申请县改市的时候，一经批准经济迅速恢复(图 。 其次，在创造就业、提供教育和卫生等公共服务等方面，也明显不如一般县。

研究表明，县级市在财政收入、公务员人数、政府机构规模方面扩展得更快，而后者的扩展则侵蚀公共财政，对提高公共服务产生负面效果。

平泉市一位官员向记者透露，平泉县改市后，为了鼓舞公务员士气，在得到上级政府批准后，财政局向党政机关的公务员增加了物业费、通讯费等补助。

另外，平泉市的其他官员表示，县改变市后，政府部门的编制人数、机构数、三公经费没有增加，平泉市积极谋求扩大编制限额。

李力认为没能促进县级市经济社会高速发展的另一个原因是行政主导的市机制，僵化的行政区划管理应该改变。

如果只是从行政区划制作副本，处理现在的城市化课题就没有实质性的意义。 肖金成表示，城市的自然形成与行政区划的调整关系不大。 县属于农村行政区，只有中心城区和下属乡镇驻地属于城市概念，越来越多的地区属于农村，只有行政手段变更为城市行政区，但大部分地区农村的自然状态不变。

肖金成还指出，设置在县改市道路上的土地所有权问题存在体制障碍。 县城的土地和城市的土地性质不同，县城在某种程度上是集体土地，产权不明确，在将来进行商业开发、小区设置时有障碍。 另外，县里改市后，是否本来就应该按照城市标准设置城区的区域，现在有些城区居民的住宅依然属于农民宅基地等，不太清楚。

值得推敲的是，为什么所有县都不愿意改变市、区，停留在现在的状态，海外很多国家没有县和市的区别，这是中国城市快速发展的体制性障碍。

“政策制定者希望通过恢复县改市，突破城市化迅速发展的体制障碍，这不够，没有做出实质性的变化。 ”。 肖金成指出。

国家发改委城市和小城镇改革快速发展中心首席经济学家李铁曾经多次指出中国城市行政等级决定资源的流动。 不改革这个金字塔结构的行政区划体制，中小城市难以大幅度迅速发展。

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