PPP规范发展还需完善顶层设计

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自2014年政府大力推进ppp以来，一些项目在落地时带来了明显的问题。从ppp的不规范现象以及产生这些现象的原因来看，专家们从各个角度给出了解决问题的办法。

“为了规范ppp的发展，有必要进一步完善顶层设计。首先是正确理解购买力平价。”财政部中国财政科学研究院研究员、中国金融学会公私合作研究委员会秘书长孙洁认为，ppp意味着政府公共部门可以通过私营部门高效实现政府公共部门的目标，从而实现政府公共部门的职能。这一概念本质上不同于项目融资下的ppp。项目融资是利用社会资本的一种方式或手段，而ppp模式是实现政府公共部门的职能。仅仅依靠资金来实现这一功能显然是不够的，而只能通过私营部门的综合能力来实现。

“公私伙伴关系的概念告诉我们，公私伙伴关系的目的是有效地实现政府公共部门的职能。不属于政府公共部门职能的项目，无论是由政府公共部门还是私人部门完成，都不属于ppp模式。作为一种管理模式，我们必须在效率和效力方面满足公共部门的要求。”孙洁表示，一个好的ppp项目必须遵循四个核心要素，同时遵守相应的四个基本原则，如双方平等地位的伙伴关系、无暴利的利润原则、让最有能力承担风险的一方承担风险的风险分配原则。同时，应符合现行相关政策规定，如财政支付能力不能超过一般公共预算支出的10%，政府在项目公司中的持股比例不能超过50%。

此外，法律和政策需要进一步完善。虽然目前已经建立了比较完善的法律法规体系，但是没有更多的经验可以借鉴，这些法律法规也不可避免的不完善。此外，财政部和国家发展和改革委员会负责在公共服务和传统基础设施两个领域促进公私伙伴关系。这两个部门的政策也不一致。因此，一些政策体系仍需进一步完善，两个部门不一致的政策需要协调。完善现有政策体系应着重以下两个方面:一是完善现有政策。在现有的政策中，有许多过于笼统，不便于实际工作者掌握操作尺度。第二，应明确界定正确ppp模式的基本标准。例如，从ppp的具体形式出发，《关于推进公共服务领域政府与社会资本合作模式的指导意见》明确规定了ppp的四种形式，并给出了每种形式的具体使用标准。

关于ppp的监管和治理，原中共中央政策研究室副主任郑新立认为，增加公共产品供给是供给侧结构改革面临的一项重大任务。比如教育、医疗、城市市政建设、文化、信息、养老等等，这些公共服务都严重不足。供给方面的结构性改革是通过制度的变革，引导社会资金流向短缺领域、不足之处和薄弱环节。ppp模式是增加公共产品供给的根本途径。

郑新立认为，实施ppp模式的关键在于确定公共产品的价值和基础，并确定合适的价值补偿机制。它还应该以不增加政府债务负担为前提。由于ppp项目，不可能提高地方政府的债务比率，而提高债务会产生不利后果。此外，实施ppp模式需要政府各部门的合作和责任。

财政部相关工作人员告诉记者，ppp的下一步需要在实践中进一步规范。坚持“管理贯穿、公开透明”的原则，坚持和加强资本管理。总体而言，关键工作是改进顶层设计。在推进公私合作立法的同时，要坚持资金效益原则，加强财政承受能力的论证，加强对公私合作项目财政支出责任的监控，特别是要加强对一般公共预算支出10%红线的刚性约束。其次，规范项目库管理。例如，组织项目库的集中清理，剔除不合格项目。适度加强奖励和补充也是必要的。在清理项目库的同时，我们也应该积极鼓励那些支持好的和规范的操作的项目。中央政府对符合条件的新项目实行“358”奖励机制，对股份制改造项目实行2%的奖励机制。财政部正在研究增加奖励和补贴的力度，重点是实施精确的扶贫任务，并更加倾向于在毗邻的贫困地区开展公共服务和基础设施公私伙伴关系项目。