PPP市场现十大乱象 强监管纠偏纠错规范发展

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政府-社会资本合作(ppp)已经在公众视野中出现了好几年。它的成就是显而易见的。例如，它建立了一系列相对完善的法律、法规和政策，设立了专职管理部门，并设立了促进公私伙伴关系的专项基金。三年来，中国已成为全球最大的ppp市场，但发展中的一些问题和混乱也逐渐显现出来。

政府-社会资本合作(ppp)已经在公众视野中出现了好几年。它的成就是显而易见的。例如，它建立了一系列相对完善的法律、法规和政策，设立了专职管理部门，并设立了促进公私伙伴关系的专项基金。三年来，中国已成为全球最大的ppp市场，但发展中的一些问题和混乱也逐渐显现出来。

相关部门出台了一系列政策措施来引导和纠正ppp的发展，特别是在过去的一年里，规范ppp发展的思路逐渐清晰。效果如何？《证券时报》记者采访了许多专家，探讨如何更好地促进ppp的健康有序发展。

购买力平价的过去生活:

3年内达到世界最大规模

梳理公私伙伴关系的发展历史有助于更好地理解现阶段的公私伙伴关系以及一些隐藏问题的根源。

一些公共产品不能由政府独立提供，公共福利也不能完全由市场提供，因此存在ppp模式。就其起源而言，购买力平价在中国并不新鲜。自20世纪80年代以来，中国开始探索bot模式在基础设施领域的应用。然而，ppp模式在中国从未真正发展起来。主要原因在于法律法规的缺失、制度建设的滞后和信用环境的不完善。

2013年，十八届三中全会决定提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施的投资和运营”，开创了ppp发展的新局面。短短一年多时间，ppp从一个陌生的名词变成了一个高频词汇，ppp也进入了快速发展的快车道。

根据公私伙伴关系签署的公开统计，这一轮公私伙伴关系热潮在2014年第四季度开始显示其优势，在2015年下半年加速，并在第四季度达到顶峰。根据财政部发布的数据，截至2017年9月底，中国有6778个处于发展阶段的ppp项目，总投资约为10.1万亿元。其中，已有2388个项目落地，投资约4.1万亿元。中国已经成为世界上最大和最有影响力的ppp市场。

据记者了解，这一时期有几个重要的节点。2014年9月，财政部发布了《财政部关于推广应用政府与社会资本合作模式的通知》(76号文件)，这是首次在部级正式提出“政府与社会资本合作”的标准声明，并对ppp模式进行了详细明确的界定，部署了ppp的推广工作。

过去，地方政府对投资和融资有很大的需求，但没有推动公私伙伴关系的动机。核心原因是城市投资公司作为地方融资平台，突破了地方政府借贷的限制。然而，2014年10月，国务院发布了“43号文件”，明确提出剥离城市投资公司的政府融资职能，并提出推广使用政府与社会资本的合作模式。“后门”已经被堵住，但地方政府债券的“大门”还没有完全打开，地方政府已经开始寻找新的融资渠道，这为ppp的快速发展奠定了基础，同时也为未来的ppp变得陈旧埋下了隐患。

地方政府在向ppp项目库报告的过程中开始打包ppp项目。在一些地方，过去许多困难的项目被打包成ppp项目，并混合到项目库中，ppp开始被异化为一种融资模式。

2015年下半年，ppp签约近1万亿元，2016年第一季度，ppp签约速度有所下降，约3000亿元，主要是由于ppp项目前期发展迅速，项目逐步落地。

民生证券研究所宏观研究员朱振鑫认为，在此期间，对ppp的支持政策不断升级。主要原因是中央政府需要购买力平价来化解地方债务风险。中央政府于2013年发现地方债务，并于2014年开始控制地方债务，希望通过公私伙伴关系减轻地方政府的融资负担，化解债务风险。另一方面，地方政府需要购买力平价来稳定增长。稳定增长的关键是稳定投资，稳定投资的关键是稳定融资。“43号文件”出台后，地方政府融资平台的“歪门”被堵死，政府债券的“大门”没有完全打开，地方政府有了通过ppp融资的动机。

"这与ppp的特点和当时的经济发展阶段密切相关."财政部有关负责人告诉记者，在当前形势下，推进ppp模式具有十分重要和迫切的现实意义。首先是需要缓解地方政府的债务压力。随着地方政府债务管理的逐步规范化，政府在基础设施领域“唱独角戏”的能力受到限制，隐性借款的“黑暗之路”受阻。只有引入正式的ppp模式，才能改变过去单纯依靠“政府支持”的传统方式，形成多元化、可持续的资本投资机制。第二，这是全面推进法治的需要。ppp模式的灵魂和实质是依法合作。这也是适应新经济常态的需要。ppp作为一种新的公共产品和服务投入机制，是扩大有效投资需求、促进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。

高速发展的隐患:

公私伙伴关系十大混乱

Ppp自2014年开始普及，三年来一直是世界上最大的。在取得成绩的同时，项目实施过程中也存在一些与政策要求不完全一致的问题，在理解和操作上存在这样或那样的差距或不足。财政部中国财政科学研究院研究员、中国金融协会公私合作研究委员会秘书长孙洁认为，ppp的大发展有十大混乱。

混乱:清理股票和实际债务

显性债务表面上是指一种股权形式，但实际上是一种债务安排。具体方法是投资者以股权形式进入项目公司，然后要求政府在一定时间内购买投资者所持有的股份。就政府而言，它实际上是在偿还一定时期内到期的债务。显然，这种做法将扩大政府债务。

混乱2:固定回报和保证承诺

固定收益实际上是一种典型的融资行为，完全不属于ppp模式。保证承诺是指投资者通常要求政府给出最低回报率的承诺。ppp模式吸引社会资本的一个重要因素是不牟取暴利的项目利润原则。如何有效地运用这一原理，需要合理的机构设计。由于一些咨询服务机构不了解机制设计，他们直接要求政府给予投资者最低回报率的保证，这显然不符合ppp的标准做法。如果政府想建污水处理厂，为了保护投资者的收入，政府通常会为投资者设定最低污水处理能力。如果污水处理量低于这个数字，政府会给予一定的补贴，而不是要求政府根据总投资给予最低回报率。

混乱3:提前签约和简单合同

在项目准备就绪之前，或者在准备阶段，政府已经提前与投资者签署了框架协议，这通常是为了加快项目进度。有时，在一些地方项目推广会议上，数百家企业和政府签署框架协议。虽然提前签署框架协议可以加快项目进度，但问题是它实际上排斥了其他更具优势的投资者。

混乱4:关联交易

ppp项目实施中的关联交易是ppp标准发展的绊脚石，这主要体现在咨询服务与投资者之间的突出关系上。ppp项目实施的一个重要环节是设计实施计划。由于实施计划需要大量的投资，包括人力、物力和财力，计划的质量将直接影响项目能否吸引投资者。在这个过程中，政府通常会选择一家咨询机构为其提供服务，同时也需要向服务提供者支付相应的服务费，其中一些费用高达数百万元。为了最终与政府签订项目，一些企业代表政府邀请咨询机构并支付相应的费用，这无疑降低了政府的前期成本，但问题是咨询机构在方案的设计和实施过程中能否保证中立性，这意味着很大的风险。

混乱5:目标不明

“资本投资回报率”、“项目公司年融资率”、“双零”等中标案例的出现，一段时间以来在行业内引起了很大反响。这种现象只能说明政府采购招标文件中设定的目标存在问题。在政府采购文件中，招标文件的关键内容应当是标的。如果设计不合理，投标结果将不能令人满意甚至相反。例如，在许多投标中，收益率被设定为目标，而ppp模式无疑被视为一种融资工具，有时甚至被分为投资收益率和运营收益率，这些都是不规范的做法。

混乱6:避免竞争

竞争是保障ppp模式在应用过程中发挥作用的重要机制。然而，在实际操作过程中，我们总是希望以各种方式规避竞争机制。如果你选择一个合作伙伴，你会经常设置一些排他性条款，这将降低竞争力，并达到确保那些在早期阶段签署框架协议的人赢得投标的目的。竞争是提高效率的基础。没有竞争，我们如何提高效率？

混乱7:简单地延长还款期限

Ppp模式具有长期性。为此，财政部下发文件规定，ppp模式的合作期限不应少于10年。为了满足这一要求，一些项目将政府支付时间延长至10年，仅将政府支付时间从原来的3年延长至10年。政府仍负责项目的后续维护和管理。对于政府来说，这种简单的延长还款期限的唯一好处是，它相对降低了地方政府近期的财政支付压力，但在提高效率、质量和管理创新方面却没有改善。

混乱8:随意设定还款标准

ppp项目的收益通常是一个相对稳定的现金流，特别是对于一个完全由政府支付的项目。为了避免某些规则和政策要求，政府支付的现金流量是任意设定的。例如，一些年度付款开始很少，然后逐年增加；有些开始变大，然后逐年减少；其他人要求政府在最终移交时支付项目的剩余价值，因为以前的收入不足，也没有达到预期的回报。这些都是非标准的做法。

混乱9:运营和建设的两张“皮”

与以往的项目融资相比，ppp作为一种管理模式，有一个重要的区别，即项目公司应在项目完成后承担运营管理工作。其主要功能是将项目建设质量和项目运行效率委托给项目公司。企业会尽最大努力降低运营和维护成本，以实现利润最大化，而降低成本的有效手段只能是提高工程建设质量。目前，在很多ppp项目实施方案中，中标人主要是为了项目建设盈利，而完成的项目则交给政府的市政公司运营。在采购阶段，许多项目将投资回报与运营、管理和维护成本分开作为两个目标进行计算，最终很难实现项目的最终目标。

混乱10:隐性政府担保

在ppp模式下，政府选择社会资本作为合作伙伴的一个重要因素是社会资本具有创新能力和追求利益的内在动力，企业选择政府ppp项目主要基于政府信用。然而，政府的信用不是通过担保来体现的，而是通过政府在项目中的财政支付能力来体现的。当然，这种能力受到一般公共预算支出10%红线的约束。目前，一些项目要求政府提供相应的担保承诺，这显然与现行政策和相关规章制度不一致。

从发展到标准化:

问题项目被分离了

随着频繁的混乱，ppp项目的标准化和整改开始启动。自2017年以来，特别是下半年，新一轮地方政府融资监管得到加强。

2017年5月，财政部要求全面清理地方政府融资担保，地方政府不得设立借入资金的投资基金，不得利用ppp或政府出资的各种投资基金违规借入资金。同年6月5日，财政部编制了“负面清单”，明确政府购买服务应严格限于“服务”事项，这些事项属于政府职责范围，适合市场化提供，可以由社会力量承担。自去年12月以来，清理非标准资产和“回头客”的压力加大，有效抑制了地方政府基础设施“清股实债”融资模式的发展。

2017年11月16日，财政部发布了《关于规范政府与社会资本合作(ppp)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文件)。一方面，严格执行新的项目仓储标准，另一方面，仓储项目开始集中清理，不符合合规标准操作要求且构成非法借款的项目被淘汰。成立时间为2018年3月31日。随后，SASAC还从严格的准入条件和控制规模方面对中央企业参与ppp项目做出了详细规定。

根据舒鸣的数据，从2017年11月到2018年4月1日，共有2330个项目从财政部的ppp财政部退休，涉及投资金额2.2万亿元。与项目库2017年10月末的情况相比，项目总归还量为15.9%，归还量为12.4%，效果明显。

"清理库的主要目的是指导ppp规范的开发."孙洁告诉记者，ppp的推广并没有放缓。清理工作完成后，现有的剩余项目将更加标准化。

根据月度报告和项目数据库的网络数据，2017年11月前，每月清理约100个项目的速度基本保持不变。在“92号文件”发布之前，ppp项目库的清理主要是针对那些被延误且存在严重缺陷的项目。自92号文件发布以来，项目库得到了大幅清理，截至2018年1月，单个月从项目库中收回的项目金额已增至每月5307亿元。项目清理重点是92号文件中提到的未按规定进行“两个论证”、不适合ppp模式继续实施、不符合合规标准操作要求、构成非法债务担保、未按规定披露信息的项目。

民生证券研究所(Minsheng Securities Research Institute)分析师陶认为，第一季度74%的退市项目仍处于认定阶段，新疆、内蒙古、甘肃和云南是本轮清算的重点标准化地区。从10%监管红线指标来看，虽然部分地区在3月份清库后达到了监管要求，但贵州省综合图书馆理论支付金额仍超过10%红线，河南省和四川省城市综合图书馆和管理图书馆分别有25%和6%的理论支付金额超过10%红线，项目图书馆仍需进一步清理。

此外，根据大悦咨询的数据，从去年11月到今年3月底，在项目退役期间，财政部ppp项目库中新增项目2416个，涉及金额3.4万亿元。项目库总数有所减少，但涉及金额增加了1万亿元。大力拒绝不合规项目，同时大量新项目入库。

“ppp发展将全面进入重质量时代，而Return最初的心脏和原点将会有可持续发展。”陶认为，自2014年全国大力推进ppp以来，在发展过程中出现了一些问题，存在利用ppp推高地方债务的风险。相关部门发布了一系列文件，进一步规定了ppp项目的合规性。Ppp模式有一定的优势，但为了未来的可持续发展，有必要在现阶段纠正错误，淘汰不适合ppp模式的项目。预计今后，地方政府将继续根据自身财政支出能力进一步整顿和收回资金，并根据当地发展需要考虑ppp项目的优先次序和优先次序，以确保项目物有所值、经济实惠。