三权分置探索宅基地走出灰色地带

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【摘要】据统计，义乌市有3160户农户退出农村宅基地，建筑面积27.66万平方米；24家金融机构共发放农民抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，占全国试点地区贷款总额的1/3以上。

《时代周刊》记者王新宇来自广东佛山

多年来徘徊在灰色地带的宅基地交易，有望像过去40年的各项改革措施一样，被置于阳光下。

1月15日，2018年全国国土资源工作会议在北京召开。国土资源部部长、国家土地督察长蒋大明公开表示，政府将不再垄断住宅用地，并将试点宅基地的所有权、资格和使用权分开。

公众舆论沸腾了。

根据现行法律，宅基地是指村集体使用的土地，用于村民在集体范围内建房。宅基地“三权分立”是指实行宅基地集体所有，保障农民的资格权利和农民的住房产权，适度放开宅基地和农民的住房使用权。

在《中华人民共和国物权法》中，农村集体对宅基地的所有权已经延伸，其转让不限于农村集体，宅基地使用权不能单独转让。蒋大明这次的公开表态可能会成为宅基地进入土地市场的第一个声音。

早在2015年，国家就开展了完善农村土地制度的试点工作:同年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会会议决定，授权国务院在33个试点县(市、区)行政区域内，临时调整实施农村土地征收、集体建设用地入市和宅基地管理制度的相关规定。为期三年的试点改革原定于去年年底结束，但考虑到一些问题需要通过进一步深化试点来解决，全国人大决定将试点期限延长一年。

中国人民大学经济学院教授刘守英认为，推进现行宅基地制度改革是必要的，也是迫切的。"固化的宅基地制度限制了农村发展的活力."刘守英告诉《时代周刊》记者。

2.7亿亩宅基地市场

当消息传到千里之外的广东省佛山市南庄镇紫南村时，党委委员罗非常激动。在他看来，宅基地的“三权分立”将是“推动农村住房大革命的重要力量”。

紫南村是中国十大小康村之一。在罗看来，宅基地的“三权分立”将促进农村集体土地资源的有效配置，从而充分发挥这些土地的最大价值。

根据中国科学院在2013年进行的一项调查，中国2.7亿亩家庭中有1.14亿亩闲置，相当于北京五个区的面积。

中国农业大学中国农民问题研究所所长朱祁镇教授向《时代周刊》记者指出，在城市土地资源逐渐枯竭、农村人口长期处于净流出状态的情况下，储量巨大的宅基地资源将成为解决当前城乡失衡的有力手段。

长期以来，土地作为一种稀缺资源，一直被有偿使用。此前，土地转让协议获得通过。政府与土地使用者协商，签订出让合同，受让方支付土地出让金。

在经济发达的省份，集体土地使用权转让纠纷时有发生。以珠江三角洲地区为例，现行《土地管理法》规定集体土地不得转让或出租。然而，由于行业的发展，自20世纪80年代以来，珠江三角洲一直存在土地使用权的半地下转让，法律风险一直存在。

截至2015年，在城市建设用地日益紧张、闲置宅基地逐渐增多的背景下，启动了33个农村土地改革试点，部分地区农村土地“迎来了阳光”。

以义乌为例，自2015年3月起，义乌被列为中国农村土地制度改革试点地区，义乌逐步探索并建立了农村宅基地“三权分立”制度。农村宅基地制度创新从七个方面展开:“取得置换、抵押担保、产权明晰、市场转让、有偿使用、自愿退出和民主管理”，赋予农民更多的财产权。

据统计，义乌已有3160户农户退出农村宅基地，建筑面积27.66万平方米；24家金融机构共发放农民抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，占全国试点地区贷款总额的1/3以上。

“农村集体土地改革对于激活农村剩余资产、增加农民财产性收入具有重要意义。”朱祁镇说。

冰与火的融合

在经济发达和欠发达地区，宅基地的经历可以称为“冰与火”。

改革开放以来，珠江三角洲城市大力发展以工厂等物业管理为主的外向型经济。农村家庭通常通过建造房屋出租和一起建造工厂和商店来吸引商人前来投资。

农村以外的城市居民，甚至归国华侨和商人也来到这个村庄集体购买房屋，或者居住或出租。这种热钱“种房”反映了特定历史时期经济发展的需要，也引发了“一户多房”、面积超标、非住宅化、小产权房等问题。随着时间的推移，由于私人转让、扩建和重建这些家园，产生了大量其他所有权纠纷。据罗介绍，在紫南村，一栋7层的自建房屋每年可以为一户人家提供近10万元的租金收入。虽然这个村子里所有的出租房都已经退休了，但在周围其他村子的村民眼里，宅基地仍然是一个摇钱树。

朱祁镇告诉《时代周刊》记者，中国实行了严格的土地控制制度，许多地方已经停止发放宅基地20多年了。由于许多农村地区的土地分配已经固化，许多新家庭没有宅基地可分配；另一方面，农村地区的一些人过去有自己的家园，但后来他们去城市工作或成为城市居民，原来的家园变得闲置。

在刘守英长期追随的四川省卢希安县，宅基地冷现象十分突出。

像中国中西部的许多农业大县一样，卢希安县的大多数农村劳动力选择外出工作或经商以增加收入。

然而，作为移徙工人，不同年龄的人之间存在显著的代际差异。刘守英认为，“农民一代”(生于20世纪40年代和50年代的农民)对家乡和土地有着深厚的感情。虽然他们暂时离开了家乡，离开了村子，但他们最终会选择落叶归根。“农·戴尔”(一个生于20世纪60年代及以后的农民)继承了上一代外出打工的特点，但他们“离开了农村，没有回到农村。”许多村民已经在城市生活了很长时间，他们中的大多数甚至不知道他们承包的土地在哪里。只是因为家里有老人，他们会在假期回老家呆两天。

虽然卢希安县只是一个样本，但这个样本是相当普遍的。目前，欠发达地区的许多村庄都与卢希安县相似，往往只有在春节期间，才会因为农民工返乡而产生一些噪音。在这样的现实背景下，大量闲置的宅基地成为农村的一个问题，但是在集体土地改革的过程中，仍然有反对和质疑的声音。

“社会往往有惯性思维，认为家园和房屋是农民的生命线，不能移动；其他人认为，宅基地关系到农村的稳定，所以不要轻易迁移。”刘守英告诉《时代周刊》记者，忽视现实变化导致宅基地制度安排严重滞后于实际需要，宅基地制度改革也落后于其他改革。

在刘守英看来，在费孝通的语境中，“本土中国”——以土地为生，以农业为产业，在斯里兰卡出生和长大，在和平的环境中迁移，是不可能放松其宅基地制度的。然而，随着“离国不归村”成为戴尔农村普遍存在的社会现象，原本牢不可破的宅基地制度也面临着改革的压力。

刘守英告诉《时代周刊》记者，土地结构的变化在于代际差异的影响:离开土地的农业一代与戴尔农民有着完全不同的经济社会特征和行为模式。

农业一代对土地有着深厚的感情。他们离开土地后最终回到了村子里。农业既是收入来源，也是生活方式。他们宁愿住在砖瓦房里，也不愿住在城里的建筑物里，也不会轻易搬他们的家和房子。农戴尔基本上从来没有种过地，对土地没有深厚的感情，不种地，不回村建房，增加城市购房比例，城市化生活方式，只回家看望老人。

“村民作为村集体的成员，有权使用集体土地。无论从资源利用还是农民利益的角度来看，宅基地使用权都应该适度放宽。”朱祁镇告诉《时代周刊》记者。

严格控制土地使用的主要原则

2018年全国国土资源工作会议后，舆论将姜大明的言论解读为“政府不再垄断住宅用地供应”——政府不再是住宅用地的唯一提供者，房地产开发商不再是一手住房的唯一提供者。

但是，刘守英很谨慎。他认为，根据目前公布的内容进行这一评估还为时过早，下一步出台的配套政策和各地的实施细则将在市场中发挥更为关键的作用。

“土地问题关系到村里人的心。如果土地问题得不到解决，村里的人就会分散。”罗还对《时代周刊》记者表示，集体土地使用权出让首先要完成确权程序，而一系列涉及历史问题的疑难土地确权工作可能难以在2018年底前完成。推进集体土地入市，要适度加快集体土地确权。

在朱祁镇看来，政策着陆的关键在于“适度”。“在全国国土资源工作会议上，姜大明部长特别强调，城市居民不能在农村买房子，严格按计划控制土地使用的原则不能违背。”朱祁镇认为，“适度”的核心在于严格执行土地使用控制的一般原则。简而言之，城市人不能在农村买房子，农村人只能买房子，房子可以属于他们自己的集体或其他村集体。要严格禁止利用农村宅基地建造别墅和私人会馆。

朱祁镇补充说，这项政策制定了严格的规定。如果你不生活，许多需要家园的农民就无法得到家园。由于他们强大的资本，城市人可能改变村庄的结构和性质，这与改革的初衷是不一致的。

刘守英还指出，国土资源部发出的改革信号可能确实打破了政府对住宅用地供应的垄断:所有城市住宅用地必须通过招标、拍卖和挂牌方式供应，相反，只要土地使用权合法，掌握现有国有土地的企业可以不通过招标、拍卖和挂牌方式供应住宅用地。

但是，刘守英也指出，蒋大明部长在讲话中提到的信息量太少，还有很多问题需要澄清。否则，在打破政府对住宅用地供应的垄断后，空将会有权力寻租的房间。

“例如，非房地产企业合法获得的土地不是通过政府垄断的招标、拍卖和挂牌市场供应的。哪块土地可以用作住宅用地？能提供多少比例的土地？这片土地符合整个城市的土地供应结构吗？哪个部门负责审批？”刘守英指出，如果相关法律法规不完善，可能会造成房地产市场的混乱。