PPP政府参与付费项目占比逐季提升至八成 地方掀监管风暴清理项目库

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[编者按]如果2016~2017年是ppp(政府与社会资本合作)发展的“增长年”或“着陆年”，那么在2018年，很可能迎来ppp的标准年。在新的一年里，许多省市都集中发布了2018年的ppp工作计划，其中“规范ppp发展”已成为各省、自治区、直辖市的共同目标。

数据显示，截至2017年9月底，全国管理数据库项目中有2388个项目(落地项目)，落地率为35.2%，投资4.1万亿元。ppp行业在快速发展的同时，也存在一些隐忧，如“清仓还真债”、忽视运营环节、过于依赖政府收费等。这些做法可能会给当地带来隐性债务风险。目前，各级政府部门、银行和其他金融机构，包括社会资本本身，都在谨慎对待公私伙伴关系项目，并开始检查和清理隐藏的风险点。

每个记者张忠印每个编辑陈旭

2018年伊始仅两周，许多省(区、市)就统一提交了2017年ppp工作总结。据《国家商报》记者统计，截至1月12日，已有27个省市发布了2018年工作总结和规划。

经过近四年的快速扩张，ppp市场似乎迎来了一波调整期。在梳理上述工作总结时，记者发现，许多省份已经将ppp项目标准化作为2018年工作的重点，就像掀起了一场ppp监管风暴。

例如，山东省财政厅表示，将在继续实施中规范ppp项目的开发年份，严格执行项目的入库标准和管理要求，及时清理不合格、运行不规范、信息不完善的项目，努力规范项目运行，提高项目质量。

2017年11月，财政部发布了《关于规范政府与社会资本合作(ppp)综合信息平台项目数据库管理的通知》(以下简称“92号文件”)，要求在2018年3月31日前完成本地区项目管理数据库的集中清理。

另一方面，规范ppp的发展也是防范金融风险的关键任务之一。2017年底召开的全国金融工作会议明确提出，要防范和化解重大风险，重点是有效防范和控制地方政府债务风险，坚决制止非法融资担保，严格禁止以政府投资基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等名义变相借款。

根据财政部全国公私合作综合信息平台项目库第八季度报告披露，如果按照回报机制进行统计，截至2017年第三季度末，管理库中的项目总数中，39.5%属于政府支付项目。政府市场混合支付的“可行性缺口补贴”项目占近80%，自2016年以来，这一比例逐季度上升；但是，从管理库项目的投资金额来看，政府支付项目和可行性缺口补贴项目的比例已经超过80%，而且其比例也在逐年增加。

一位接近财政部的人士告诉《国家商报》，公私合作的初衷是提高公益项目的运营效率，强调运营环节。一些地方政府将ppp视为一种简单的政府融资方式，推出大量政府支付的项目，如市政道路等项目的包装，交由企业建设，这实际上是“bt”(建设-转让)模式，这也大大增加了地方隐性债务风险。如今，清理现有项目也是防范风险的一项重要措施。

许多地方严格检查“两个论点”。未完成的项目将不会入库

自2017年底以来，监管公私伙伴关系发展的监管政策频繁出台，各级地方政府已开始加快仓储项目的清算。

2017年11月，财政部金融司司长王毅公开表示，将组织项目库的集中清理，淘汰不具备条件、不规范开展“两争”的项目，特别是不具备公共产品属性、资金到位或资金渗透后没有自有资金、没有建立长期绩效工资机制、过于依赖政府支付的项目。

后来下发的“92号文件”延续了这一思路，未能按规定落实“两个论点”是仓储项目集中清理的第一道“红线”。

“两个论点”指的是物有所值的论点和财政承受能力的论点。前者包括风险识别与分配、绩效导向与创新激励、潜在竞争度、政府机构能力和融资能力等六个基本评价指标。经批准的项目可以证明财务负担能力，这意味着要确定和计算公私伙伴关系项目的财务支出责任。要求每年从所有公私伙伴关系项目预算中安排的支出不得超过一般公共预算支出的10%。

记者注意到，从2018年各地ppp工作重点可以看出，仓储项目的示范数据要求更加严格。

以贵州省财政厅下达的工作重点为例，指出要做好项目规划和管理，提高仓储项目质量，加强仓储项目示范数据。省财政厅会同有关机构认真解读92号文件，起草全省实施方案，严格执行新仓储项目审计标准，加快仓储项目清理整顿。

例如，广东省财政厅也指出，要严格控制项目的入库审核，其中，不符合财政部要求的资金价值评估和财务承受能力论证程序不完整的项目将不予入库。

更难防止地方隐性债务风险过度依赖政府支付的项目

ppp项目的回报机制也是本次监管的重点。根据92号文件的规定，要严格控制新项目的入库，审慎开展政府支付项目，确保入库项目的质量。未建立绩效工资机制的项目不得入库。

业内普遍认为，ppp项目的标准化将得到加强，特别是那些过于依赖政府支付的项目在未来将更难落地。

据了解，大多数政府支付的公私伙伴关系项目的主要特点是没有现金流的公共福利资产、简单的维护工作和不需要精细的运营工作，如市政道路。

这类项目受到地方政府、金融机构等各方的青睐，其数量在ppp项目库中占有较高的比例。根据中国金融研究院2017年底发布的《地方金融经济运行总体报告》，ppp项目数量逐年增加，其中政府支付项目所占比例最高，接近一半。其次是可行性缺口补贴项目(即政府市场混合支付)，占近90%，接近40%。

据上述接近财政部的人士分析，目前地方政府仍将ppp视为一种简单的政府融资方式，因此启动了大量政府付费项目，如包装市政道路等项目，这些项目没有收入，交给企业建设。这实际上是“bt”模式，它增加了地方政府债务的潜在风险。

事实上，大多数政府出资的项目缺乏可操作性，关注短期利益而忽视长期操作也是目前ppp存在的问题之一。“92号文件”明确指出，英国电信实施的ppp项目不符合合规标准的操作要求，应集中清理。

地方政府已经注意到了这个问题。2017年11月，江苏省财政厅发布了《关于进一步推进政府与社会资本合作规范化发展的实施意见》，明确提出在项目库管理中，应严格控制无现金流、政府全额支付的项目。

山东省财政厅还表示，要明确项目的入库标准，凡存在前期手续不全、风险分配不合理、未建立绩效机制等问题的项目，一律不得入库，已入库的项目坚决拒收。

e20研究院执行院长薛涛表示，事实上，受92号文件影响最大的是纯政府支付模式，通常采用可用性支付模式。数量巨大、经营属性差的项目类似于从bt模式发展而来的ppp项目(主要是pfi项目)。但是，其中一些项目是值得的，应该利用ppp模式来增加资本机会和产业投资机会，同时加强政府开放和提高效率。

编辑朱昱