农地改革应 以产业发展为推动力

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松觉夏

回顾以往的中央一号文件和有关部门发布的有关农地改革的内容，可以发现以往的农村土地制度改革更加注重农地确认、土地流转和抵押贷款机制、农民权益保护和防止非农化等问题。随着土地承包经营权登记发证的结束，农地流转和抵押在法律法规层面形成了规范体系，耕地红线、农民权益保护等概念逐步形成。2020年，中央一号文件将农地改革的表述从管理转向应用，提出要解决农村发展用地问题，进一步释放农地改革在农村产业发展中的红利。

新一轮农地制度改革的目标是坚持所有权，放开经营权，这进一步体现在流转和抵押上。土地转让旨在支持农业和农村地区的现代化，实行大规模和集约化管理，同时促进城乡规划；然而，农地抵押贷款是为了实现农村生产经营主体资产的资本化，为社会资本向农村产业流动开辟一条道路。这两点也是近年来农地改革的重点。

然而，从该机制的实施情况来看，无论是流通还是按揭贷款都不能满足有效需求，实际操作中的障碍仍需清理。在农地流转方面，双方的违约问题没有得到解决，这在很大程度上阻碍了新的经营主体生产经营的连续性，进而影响了县域工业的发展；与此同时，历史遗留下来的土地分割问题在一些地区还没有得到解决。从服务供给和创新的角度来看，农地抵押更受农地处置等关键问题的限制。事实上，有一些国家能够实现农村资产或抵押贷款的顺利流转，这取决于机制和程序的可操作性，即它们能够以合理的成本实现流转或抵押，保护各方的权益；另一方面，特定地区相应产业链的完善程度也极其关键，生产的产品或服务能够被市场认可，产业链的价值能够被挖掘。任何生产经营活动都必须首先建立退出机制。只有满足以上两点，农业主体才能合理配置资产，农民和新农业经营主体的经济收益才能得到保证。

显然，今年的农地改革将从满足农村产业发展的需要出发，通过放开一些限制和下放权力，促进县级特色产业链的成熟，从而有助于农地改革目标的实现。

在农村产业发展方面，2020年，中央一号文件提出支持各地依托资源优势，构建独具特色的农业产业链，建立和完善农民共享产业链增值收益的机制，形成具有竞争力的产业集群；培育农业产业化联盟，通过订单农业、股份分红和托管服务将小农纳入农业产业链；推动工业龙头企业建设分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输、初级加工等设施。有鉴于此，文件从“解决农村发展用地问题”的角度取得了突破。改革开放初期的工业和城市优先发展政策以及确保农业用地的耕地红线，使得从事设施农业、农产品加工和冷链物流等农业配套产业的企业实体难以获得合适的土地；即使你得到了它，也会增加很多不必要的成本，因为你远离生产地。如果种植业和养殖业的产品要流入市场并得到实现，辅助设施用地在后续加工、储存和运输中是必不可少的，但在过去，辅助设施用地是不允许占用耕地的。今年的中央一号文件作了修改，提出将农业种养的保鲜冷藏、干燥储藏、农业机械仓库、分拣包装、废弃物处理、管理护养室等辅助设施纳入农业用地管理，并根据实际生产合理确定辅助设施的规模。农业设施用地可以使用耕地；同时，农村集体建设用地的审批权限已经下放，程序已经简化。这样的突破可以极大地促进农业设施用地和辅助设施用地的快速审批。在生产农业附近建立一系列初级深加工、分拣和仓储基地，将促进当地农业产业链的形成，最终反馈到农地的顺畅流转。

农业用地的管理不同于商业和工业用地。灵活满足工业发展中的土地需求，不仅有利于农村工业的健康发展，也有利于农村土地改革和柔性管理目标的实现。