难民危机“火烧”欧盟 《都柏林公约》难靠岸

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【摘要】在大西洋彼岸的欧洲(600558)，“地中海难民”再次掀起波澜。一艘名为“阿基里斯”的“难民救援船”被欧洲国家踢开，成为引爆欧盟难民危机的直接导火索。

正当美国总统特朗普因遣返非法难民而引起公众哗然，甚至“夫妻反目”，尤其是遣返过程中令人震惊的“骨肉分离”政策时，大西洋彼岸欧洲的“地中海难民”再次掀起波澜。一艘名为“阿基里斯”的“难民救援船”被欧洲国家踢开，成为引爆欧盟难民危机的直接导火索。

6月28日至29日，欧盟理事会将在布鲁塞尔举行会议。人们普遍认为，难民问题将成为会议的核心议题。24日，16个欧盟国家的领导人聚集在布鲁塞尔，就欧洲移民问题举行了一个小型的临时峰会。这次临时首脑会议被视为欧洲联盟理事会的一次热身，但不幸的是，中欧和东欧的四个国家匈牙利、波兰、捷克共和国和斯洛伐克已明确表示它们将不参加。

更令人担忧的是，欧盟现行的《都柏林难民庇护公约》即将达到修订期限。如果在6月的会议上不能就修改达成共识，该公约就有被废除的危险。

难民的话题仍然困扰着欧洲，考验着欧盟内部的团结。

欧盟难民配额正面临毁灭

根据联合国难民署的报告，世界难民人数已经连续五年打破记录。仅在2017年，就有1620万人开始逃离。欧洲是难民的主要目的地之一。

目前的《都柏林公约》规定，任何在欧盟内寻求难民庇护的人必须在他们首次进入的欧盟国家提交申请。然而，随着非洲、中东和南亚难民的增加，希腊、意大利和西班牙等“前线国家”首当其冲，收容了大量难民。仅在意大利，过去五年就有至少60万“地中海难民”登陆。《都柏林公约》导致大量难民滞留在“前线国家”等待其申请获得批准，这在这些国家造成了巨大的经济压力和社会矛盾。

有鉴于此，在德国总理默克尔的推动下，欧盟理事会于2015年9月通过了一项计划，强制欧盟成员国按配额接收难民，即分享在希腊、意大利等地中海沿岸国家登陆的“地中海难民”，以减轻希腊和意大利的压力。

该计划规定，除了英国、丹麦和爱尔兰这三个获得“特别豁免”的国家外，其他欧盟国家都必须根据国内生产总值和常住人口的系数，分摊一定比例的“待批准难民”。经过各国的争吵和讨价还价，这一配额上限暂定为12万，其中排名前三的是德国(3.1万)、西班牙(1.5万)和波兰(0.00)

“强制配额”从一开始就备受争议。被列为“例外”的英国暂时不需要接受强制性配额，但许多欧洲国家对英国的“特殊性”感到恼火，这使英国政府和公众产生了极大的逆反心理。随着英国退出欧盟的成功，欧盟和许多欧盟国家担心难民和强制配额会导致英国退出欧盟的“多米诺效应”——意大利可能因为“配额”执行不力而威胁英国退出欧盟，而其他国家可能出于与英国相反的原因寻求英国退出欧盟。

东欧国家，尤其是波兰、匈牙利和捷克共和国，经济欠发达，尤其抵制强制性配额。2017年9月，波兰、匈牙利和捷克共和国要求欧洲联盟理事会重新考虑这一对难民的“不公平”配额，因为在过去两年里，事实证明，“扫荡地中海难民”的做法在欧盟内部造成了许多问题。欧洲法院拒绝了这三个国家的要求，促使这三个国家干脆“反目成仇”:最初，根据“配额”，这三个国家应该接受8000名难民，但事实上，只有捷克共和国接受了12名难民，其他两个国家都是零。为此，欧盟委员会去年年底向欧洲法院起诉了这三个国家，这场诉讼一直争论到现在，但毫无意义。

由于这种情况，欧盟委员会不得不采取替代措施:2016年9月，欧盟委员会将“配额”降至98，255人，2016年3月，欧盟委员会与土耳其达成协议，将在希腊的地中海难民“遣返”并给予赔偿，试图减轻欧盟难民申请人的压力。

然而，问题并没有得到根本缓解:三个东欧国家继续走自己的路，意大利的第一个反欧盟和反移民政党联盟6月1日上台，并立即威胁关闭在中国的难民安置点，让他们离开意大利前往其他欧盟国家，引起邻国的恐慌；让人们更加担心“配额”的是，德国这个“配额”的最大支持者，在国内政治压力下已经开始退缩。最近，德国、意大利和奥地利的内政部长霍斯特·塞霍弗、马特奥·萨尔维尼和基克尔发表了一份联合声明，表示他们将共同打击非法移民。这不可避免地使布鲁塞尔担心“配额”的命运，一些观察家甚至断言“配额已经死亡”。

被踢的“阿基里斯”

在这个敏感的时刻，一艘名为“阿基里斯”的“难民救援船”被欧洲国家踢开，成为人们关注的焦点。

阿基里斯号于6月9日在意大利水域营救了630名遇险的偷渡者，其中包括来自26个国家的80名妇女(7名孕妇)和大约100名未成年人，这些国家包括非洲国家、阿富汗、孟加拉国和巴基斯坦。

显然，在人道主义者眼中，“地中海难民”必须被拯救，否则将会有无尽的悲剧。然而，遭受非法移民灾难的意大利等“前线国家”却无法忍受:“都柏林公约”使这些非法移民“原地不动，等待难民申请获得批准”，“配额”无法落实，使“前线国家”这个并不富裕的国家承受了本应由整个欧洲独自分担的难民潮。既然“配额已经死亡”和“都柏林公约”永远不会死亡，最好不要让非法移民上岸。

意大利内政部表示，阿基里斯号是当天从马耳他瓦莱塔港发出的，因此马耳他应该接收获救人员。然而，马耳他这个小岛国，更是被“难民潮”淹没，立即将球踢了回去，指出救援海域属于意大利专属经济区，意大利承认其为“天然的”。

早些时候，意大利新政府因“未获批准的难民”问题与法国在陆地边界问题上发生争执，现在甚至威胁让海岸警卫队的船只监督阿基里斯号前往法国，理由是该船由在法国注册的两个组织运营。法国总统马克龙(Macron)也很不礼貌，指责意大利政府“不负责任、玩世不恭”，但他也拒绝让难民船靠岸，意大利政府立即反驳并嘲笑法国政府“只说不做。”

11日，联合国、欧盟和德国以人道主义为由先后呼吁马耳他和意大利接受“阿奎里厄斯”，但没有效果。“前线国家”长期以来一直对德国“站着说话不腰疼”感到不满。意大利副总理兼内政部长萨尔维吉尼在社交媒体上表示，“拯救生命当然是必要的，但这并不意味着我们可以把意大利变成一个大难民营”，而马耳他则表示，

在关键时刻，6月2日上台的西班牙首相桑切斯伸出援助之手，让阿基里斯号在11日晚停靠在巴伦西亚。6月17日，在被踢了一脚并被转移了一周之后，阿奎里乌斯走得更远，跌跌撞撞地来到了巴伦西亚。由于事故区域距离巴伦西亚港1300多公里，阿基里斯号根本无法满载到达。意大利派出两艘配备充足补给的海岸警卫队船只，将大部分非法移民(不到200人留在阿基里斯)分流，一路“送佛到西方”。

默克尔深陷内外事务

“阿基里斯”的命运无疑将使6月29日欧盟理事会会议上的“难民讨论”复杂化:“人道主义口号”将被任何人喊出来，但每个家庭对政治、经济和社会后果都有自己的计算方法。

更麻烦的是，国内舆论和公众舆论对默克尔“难民欢迎政策”的态度已经发生了变化，昔日的政治资本如今已成为一种政治负担，而最终拼凑而成的联合政府如今也因难民政策的巨大差异而面临分崩离析的危险。

德国政府内部也存在争议，是否拒绝在另一个欧盟国家边境登记的难民入境。18日，内政部长塞霍弗甚至向默克尔发出了最后通牒:如果两周内难民政策不收紧，他将下令立即遣返一批非法移民，并退出联合政府。

甚至特朗普也加入了德国的“内战”。特朗普在推特上写道:“德国人民反对他们的领导，移民正在动摇已经不情愿的柏林执政联盟。”“德国的犯罪率急剧上升。整个欧洲都犯了大错误，让数百万人如此暴力地改变他们的文化。”

这可能是默克尔自第四任总理以来遭遇的最严重的危机。如果僵局持续下去，联邦议会可能会提议进行“建设性的不信任投票”，以考虑是否重新选举总理。如果是这样，默克尔可能不得不结束她10年半的执政生涯。这种尴尬局面可能会遏制德国在“难民配额”问题上的强硬立场，并给“都柏林公约”和“强制配额”的前景增加更多变数。