李宇嘉：用地指标“跨省调剂”具有供给侧结构性改革的综合红利效应

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李玉佳

在最近结束的全国人民代表大会上，建议“建立一个新增加的耕地指数和与城乡建设用地增减挂钩的储蓄指数的省际调整机制”，并明确表示所有的收益都用于消除贫困和支持农村振兴。最近，国务院发布了《全国跨省补充耕地总体管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节约指标省际调整管理办法》，统筹安排推进土地利用指标省际调整。一是坚持耕地数量、质量和生态“三位一体”，在土地利用总体规划和相关规划的基础上，确保补充耕地数量和质量不下降。

也就是说，坚定不移地坚持最严格的耕地保护制度，坚持“18亿亩耕地红线”，这是土地利用指标“省际调整”的前提。然后将耕地转为建设用地，需要补充耕地的省、直辖市应缴纳跨省补充耕地资金。如何筹集资金？即耕地综合占用类型、粮食生产能力和区域经济发展水平。也就是说，占用耕地的等级和质量越高，粮食生产能力越大，经济发展水平越高，补充耕地的资金越多。最后，国家将利用这部分资金巩固扶贫成果，支持农村振兴战略。

其中，一部分分配到承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先安排补充耕地任务，其余由中央统一安排使用。也就是说，广东、上海、浙江等省可以将省内的耕地腾出来转为建设用地，其缴纳的补充耕地资金首先投入到承担补充耕地的其他省份。在其他省份(特别是中西部省份)，建设用地需求不大，现有建设用地或闲置宅基地可以作为耕地进行复垦。但是，这部分资金投入相对较少，绝大部分补充资金应由中央政府控制，用于深度贫困县的城乡振兴。

笔者认为，土地利用指数的“省际调整”不仅是我国土地供给结构改革的创新，也是发达地区和大城市增加建设用地潜力、释放土地二次红利、共享欠发达地区城市化和工业化红利、实现区域均衡发展的开创性工作。自2003年以来，中国的土地供应发生了根本性的变化，即指标控制和商业用地已经全面启动。同时，由于区域发展不平衡，中西部地区发展需求旺盛，各地招商引资竞争激烈，土地和房地产成为重要的战略资源，建设用地增量开始向中西部省份倾斜。

然而，流动人口和吸纳就业人口的服务业明显向东部和区域性中心城市转移。自2003年以来，东部的20个主要城市，中部的武汉和长沙，西部的成渝，已经占据了全国2.45亿移民的80%和现代服务业增加值的90%。但是，由于指标的审批和控制，商业用地“招标、拍卖、挂牌”，人口密集。东部发达地区(主要是三大都市地区)和区域性中心城市的可利用建设用地规模日益缩小，成本越来越高，而中西部许多地方的建设用地效率低下，浪费严重。

因此，东部和大城市对建设用地和高房价的需求十分迫切，而内地和中西部地区则有大量闲置土地。2007年6月，国家批准重庆和成都设立国家综合配套改革试验区。通过对农村闲置宅基地的复垦，城乡建设用地的增减挂钩，以“地票”的形式公开交易，解决了大城市建设用地紧张的问题，农民也获得了可观的收益。更重要的是，这一制度创新也解决了城市化的资金来源，通过适当的机制设计，农民可以将自己的资产带入城市并“扎根”。

近年来，中国进入了城市“增长极”的新阶段，即东部城市率先完成产业转型和现代服务业发展，受益于产业梯度转移、高铁建设、“一带一路”等中西部节点型大城市，成为新一轮发展的龙头。相应地，人口空之间的“虹吸效应”越来越明显，即东部特大城市、区域节点城市和二三线城市的人口吸附能力越来越强。特别是近年来，一些城市在争夺人才，人口更倾向于上述城市。这些城市对建设用地的需求更大。

因此，省市建设用地增减挂钩和耕地占补平衡已不能满足空人口与工业新格局对建设用地的需求。目前，中国特大城市的农业用地占城市面积的25%~30%，居世界首位。上海面积超过6300平方公里，但到2020年，农业用地将保持在2500平方公里，也就是说，近40%的土地将用于农业。基于土地综合价值最大化和发达国家的经验，中国大城市不应该有这么多耕地。基于此，2016年7月，国土资源部发布了《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》调整方案，大幅减少了2020年前北京、天津、上海的耕地数量，增加了建设用地。

然而，耕地的过度减少和建设用地的增加一方面不利于耕地的保护，另一方面也间接侵蚀了全国土地供应指数“一盘棋”背景下的建设用地指数和其他地区的发展机会。如果土地利用指数可以在各省之间进行调整，这些问题将很容易解决。更重要的是，土地制度作为供给侧结构改革的一项创举，可以为发达地区和大城市实现突破土地供给瓶颈、推进新型城镇化和农村振兴的多重目标。首先，大城市将释放巨大的建设用地空房，这将有利于控制房价，降低实体经济成本，满足移民的住房需求。

第二，发达地区和大城市的土地供应量增加，这也可以激活公共服务和投融资的“落地”。这是移民在发达地区和大城市生活和工作的保障，有更多更好的就业机会；最后，发达地区和大城市的发展红利投资于欠发达地区、贫困地区和广大农村，它们也分享城市化红利，这相当于增加建设用地投资。此外，通过道路交通、公共设施和社会保障“还债”，是市场化与适度政府干预相结合的扶贫和农村振兴的可持续保障。当然，土地利用指标的“省际调整”需要良好的机制设计，最关键的是欠发达地区要打破建设用地“上项目”的短视发展模式。借助国家协调的对接机制，可以将宝贵的资金投入到民生服务和设施上，以“补债”，改善公共服务设施，带动“就近城市化”，激活当地消费和内需，培育和承接产业转移，这是其发展的必由之路。

(作者是高级房地产研究员)

编辑朱昱