宅基地“三权分置”探索应从实干中求解

本篇文章1916字，读完约5分钟

国土资源部部长蒋大明上周在全国国土资源工作会议上表示，中国将探索宅基地所有权、资格和使用权的分离，实行宅基地集体所有，保障农民的宅基地资格，适度放开宅基地使用权。

这一声明立即引发了有关“政府不再垄断住宅用地”和“房地产市场迎来重大改革”的市场讨论。特别是在去年以来楼市调控频繁、调控机制长效的背景下，土地政策如何走向、如何与楼市调控机制产生共鸣，成为新一轮城镇化转型的强大推动力，引人注目。

新政策实际上是针对老问题的。在过去几年里，土地问题一再成为焦点。对于像中国这样快速增长的经济体来说，由于土地资源有限，土地价值的快速上升似乎是不可避免的。在这一过程中，“区位优势所带来的价值增值差异”引发了一个新的问题——城市化带来了土地价值的巨大增长，但问题是它不是均匀分布的，而只是集中在城市和郊区的一小部分土地上。此外，升值差异和人口流动之间也存在相应的不平衡。早在2013年，经济学家沃森在《城市化转型与土地陷阱》一书中就指出，在土地升值和城市化的过程中，大量从广大农村地区转移过来的人口发生了逆向配置，即远郊绝大多数农民所拥有和留下的农村土地没有增值或增值很少，而他们转移到城市就业的土地却有惊人的增值。这种人地不匹配被沃森称为“城市化转型的土地陷阱”。

上述失衡引发了一系列难题——如何确定征地补偿机制、小产权房等问题成为改革的焦点，而这背后的命题是如何使改革发展的红利更加公平、公正并为全民所共享。

这一轮新政策也是如此。虽然整合、激活和优化存量土地资源对人民是有益的，但在市场被改革的信号所激励后，值得探讨和思考的问题是:如何最大限度地协调公平与效率的问题，以避免改革带来新的、更多的矛盾。

目前，农村实行的“集体所有、集体成员自由分配和使用、外人不得入内、内部成员缺乏退出渠道”的宅基地制度，使许多村庄缺乏活力，影响了公共资源的配置效率，这是目前各方的共识。毫无疑问，可以选择通过集成、优化和重新配置来激活休眠资源。然而，随着效率的提高，会出现新的利益，如何避免“权利带来的利益分配不公”成为新的问题。

一种观点认为，它应该“交给市场”。一些经济学家认为，“产权就是选择的权利”。虽然农民可能需要学习如何使用这一权利，但他们应享有与城市居民同样的权利，因为“房屋和土地可以转让、进入市场、抵押和增值(折旧)分享”。另一种观点是反对在城市和农村地区开放统一的土地市场，认为由于地区土地价值上升的差异，少数郊区农民从土地中获得巨额利润，但其他农民、市民甚至城市的利益相对受损。基于上述原因，这种观点认为“土地的溢价部分应当向社会公开”。

两种观点都有理论起点和支持。那么，当前改革的重点应该落在哪里？

首先，从实际出发，跳出理论的争论，寻求最大的共识方案。

市场化是唯一的途径，但在实践中，需要考虑更多的因素。真正的问题是如何对新用途的土地进行补偿和定价。对此，学术界的讨论非常复杂。在制定政策时，我们不应该仅仅用“市场化”这个词来定义它们。事实上，就“市场价格”而言，也有许多不同之处。所谓的市场价格定价是基于这块土地(通常是商品房)的最高市场价格还是平均市场价格？或者是公益市场价格、评估市场价格还是原始用途的市场价格乘以系数？必须仔细研究、引导和探索这一点。因此，从现实出发意味着我们不能简化问题，更不用说设定一个相对科学合理的尺度。

二是从实际工作中解决问题，进一步推进试点地区的探索，根据实际问题及时优化方案。

土地政策的探索已经在许多地方进行了试点。重庆市“地票”制度和四川省胡县宅基地退出机制的设计，都旨在设计一个跨区域使用的指标，鼓励更集约地使用宅基地，并建立激励机制，使制度更适应现代社会经济发展的需要和流动性增强的趋势。

当然，在实践中，尽管取得了一些成绩，也暴露出了一些问题。例如，尽管试点确实优化了土地分配的效率，但地价分配标准仍有争议；“地票”的设计本身并不能解决因人口向“高价值”土地区域流动而导致的“人地错配”问题。我们不应该回避这些问题。事实上，我们应该让试点地区充分暴露问题，探索解决办法。今后，试点工作不能掉以轻心，而应根据实际反馈进行更多尝试，在实践中发现问题，寻求解决办法。

众所周知，农村土地问题不仅关系到农村，而且直接关系到新型城镇化发展乃至经济突破的关键节点。目前，这个问题正面临着改革的窗口。随着中国经济结构调整的大趋势、“新农村”背景下的人口转移趋势，以及房地产市场调控长效机制的建立，新的土地政策将更加细化，更加符合这一趋势。在这方面，我们应该耐心和充满期待。一个更成熟的方案不会停留在短期利益的“纸面平衡”或“表面优化”，而是一个可以从现实和实践中解决的可执行方案。