【热门】新一轮财税体制改革：中央和地方关系的重大调整

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原标题:财税体制改革:中央与地方的进一步熟悉

统一的税务机构实施垂直领导体制必须对中央和地方双方负责，在保障中央财税收入的同时积极吸引地方经济的快速发展。 这不仅需要税务机关比较有效的运营，也需要政府的协调合作。

资料图: 6月15日，新成立的国家税务总局北京市税务局正式成立，标志着原北京市国家税务局、北京市地方税务局正式合并。 中新社记者贾天勇摄

中国情报周刊记者/赵一苇贺斌姜璇

在中国财税改革史上，大部分税收征收管理的改革是中央和地方产权的博弈。

“税制改革是机械变化，部件一个安全、灵活，财政改革是化学变化，收支平衡第一，收入增减次之”中国财税博物馆的第一代馆长、原浙江省财政厅长和地税局局长翁礼华是一个生动的比喻

近年来，全国人民代表大会财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在全国人民代表大会财经委员会从事的会议上几乎每年都提出税金改革的问题。 他认为应该加快推进中央和地方事权产权的划分，特别是转移支付制度必须尽快改革。

中央和地方的艰难谈判

从1949年到1979年的30年间，中国财政体制总体实行“统一收支”体制，补助短期实施的收支挂钩和收入分配型财政体制。 这个财政体制把全国大部分财力集中在中央，中央统一核支出各级政府的支出，地方只享受地方税收和微薄的理发收入，无权留下其他收入。

随着改革开放的开放，“统一收支”的财政税收体制已经不适应经济快速发展的诉求。 20世纪80年代改革开放以来，农村联产承包责任制的兴起在财政上推进了“分锅饭”的财政体制改革，开始实行包干制。 税收由地方负责征收，超过收入基数的增量部分，按一定比例支付中央财政。 传统的中央财政统一平衡调度改变了各地方财政的自我收支平衡。

大包干体制对激发地方和公司活力起了一定的积极作用。 但是，中央对地方的各种包干体制，实际上使中央财政“包死”。 在这样的体制背景下，富裕地区虽然有税源，但不想获得很多收入，反而富含企业。 因为如果有很多收入，超过一部分就必须和中央分开。

从1980年代末到1990年代初，包干制在暂时发挥积极作用后，逐渐查明弊端，成为之后税制改革的导火索。 由于报道的不对称，中央没有掌握征税的具体消息，地方经常出现各种减免公司税收、虚报损失等机制陷阱中央税金的现象，中央财力不足。

中央严峻的财政状况在1993年达到了高峰。 中国财政部的数据显示，中央财政收入占国家财政收入的比例和国家财政收入占gdp的比例从1985年的39.68%和22.79%分别下降到1993年的22%和12.6%。 改革迫在眉睫。

税制改革的构想实际上是从1993年开始的。 全国人民代表大会财经委员会副主任委员、国家发改委副主任彭森元在接受《中国信息周刊》采访时，朱镕基已经从上海调到北京，担任国务院常务副总理，主持国务院工作。 那时中央财政紧张，全国四千亿元多的预算收入，中央不到一千亿元，“这一千亿元要维持国家政府的运作，建设国防，维持社会的迅速发展”。

如何解决中央和地方的关系，整理中央和地方的财政权和事务权？ 1993年7月，当时国务院副总理朱镕基在全国财政会议上首先提出了税制改革的想法。

根据改革构想，在税制改革的基础上，将所有税收按税种分为中央税、地方税、共享税。 一个重要目标是增强财政再分配能力和中央财政宏观调控能力，具体要求是提高财政收入占gdp的比例和中央财政收入占全国财政收入的比例。

地方财政权明显受到影响，预计会抵制改革。 1993年9月，朱镕基领导国家体改办、财政部、国税总局及银行60多名干部与省、市、自治区进行了谈判。

彭森告诉《中国情报周刊》，当时他作为体改委员会综合企划司副长官，也参加了这些谈判。 朱镕基先去了海南省。 彭森说，他们去海南是“虚晃一发”，毕竟海南的收入很少。 从海南回来后，他们又去了广东、山东和江苏，这些税收大省才是“重头戏”。

与广东的谈判是“硬仗”，谈判比较严格。 朱镕基一行在珠岛酒店住了十几天，执行改革方案计算了细账。 政治局委员、广东省党委书记谢非说税制改革的感情令人兴奋，“中央对广东特殊政策的承诺是10年，包括税制将一直做到本世纪末。 取消包干制，20年内赶超亚洲四小龙？ ”。 对此朱镕基解释税制改革方案，谈论中央财政困难，尽快建立新的财政体制和税收体系，希望广东在这方面能带头。

两个月来，朱镕基一行访问了13个省、市、自治区，从一个地方到下一个地方谈话，谈判过程非常困难。 特别是在收入区分和基本期年明确这两个主要好处参数中，中央和地方继续进行游戏，最终达成了协议。

财力和事件权不对称的问题

1994年，国务院决定省及省以下税务局分为国税局和地方税务局，各省最迟应于当年8月15日挂牌。 在这个时间节点之前，全国31个省级行政区分别设置了国税局和地方税务局，但各地的模式不同。 例如，上海市在市级也有国税局和地方税务局，实施“两个品牌，一个班子”，区级只有税务局。 浙江省省一级财政厅和地税局党组一体化，行政分立，高层兼任两职，干部统一部署，市县一级，财政和地税依然在共同署办公。

翁礼华是实行分税制后的第一位浙江省地税局局长。 他在《中国信息周刊》上说，考虑到分设导致机构增加、人员膨胀、征收价格迅速增加的现实问题，浙江省决策卡不分家，减少了局间协调，提高了从业效率，降低了征收价格。 因此，到1997年8月为止，浙江省国地税都共同署办公，国税的征收价格全部由浙江省地方财政支出。

直到1997年春天，《金华税案》震惊了全国，浙江省因此必须彻底划分地税。

但是，考虑到分设后地税和财政依然是一个，必须考虑到独立的国税局。 因为这个方案明确了省局人员按国税60%、地税40%、经费按国税70%、地税30%的比例来划分。

但是浙江省很快发现，按税制带来了新的问题。 由于财政权向上移动，事权不变。 地方财政开始抓住手肘，越到基层，财政权和事权不对称的问题越显着。 具体来说，在中央接受各省财力的一部分的情况下，各省也上下有效果，接受地市政府的财力，在地市一级接受县乡财力。 结果，处于低层的县乡一级财力大幅削弱，基层财政越来越严格。

数据显示，地方财政自给能力从1993年的102%下降到2006年的61%，年均下降.2%。 2005年全国赤字县，市达到556个，赤字面达到27.5%，赤字额达到127.4亿元。

为了确保基础财政的稳定，浙江省财政厅从实际上不是按照一级政府一级财政文件的要求实行市管县，而是继续实行扁平化的省直管县体制，减少省中间水平，避免引起其中的“雁过拔毛”问题

这个方案直到1995年才被国务院知道。 那一年，国务院副总理朱镕基在千岛湖现场工作，是为了处理20世纪50年代移民的遗留问题。 当时，为了改善上游民的生产和生活问题，有必要建设环湖公路。 朱镕基表示，中央、浙江、杭州三者各出资6000万美元修建这条公路，杭州市领导当场由浙江省实行省管县，杭州市财政不能拿出这笔钱。

一年多以来，各地相继发生了同样的问题，出现了一些地区无法支付工资的困境，国务院不再敦促浙江省回到“市管县”。 之后，当时的国家体改兼专职主任刘仲藜编写了调查报告，肯定了浙江省直管县的方法，得到了中央领导的指示，浙江的方法这才是真正被赞同的。

实际上，1994年的国家地税分设旨在提高中央财政收入的比重，保证中央财政的正常运行。 1994年正式实施的按税制区分的财政体制规定，结合收入划分方法，建立中央和地方两个税务机构分别征税。 在税收部分上，设定全国统一的税收部分规则，增值税在中央地共享，消费税和营业税等作为中央地各自享受。 在征收管理体制中，分为国税系统和地税系统，单独享受的税种分别征收，共享的税种根据情况征收。

“这个体制确定了中央固定收入、中央和地方的共享收入和地方固定收入。 保证了中央税金比较有效的征收，提高了地方政府对地方税的征收欲望。 ”。 中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。

改革后的税制取得了良好的运行效果。 中国财政部网站的数据显示，国家财政收入占gdp的比例在1995年10.7%见底后开始持续稳定增长，中央财政收入的地位从1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%。

当时的历史背景是，实行分税制有其必要性和重要性。 本文认为不同税制的积极作用主要表现在三个方面。 一中央地之间的财政关系是走向规范。 地方收支的差距由中央返还税收等转移支付填补，财力分配表现为“先中央后地方”，有助于彻底改变以往的“先地方后中央”方法，形成更合理的财政平衡体系。 二是切实提高了中央财政宏观调控能力，增强了财政体制的系统性、合理性。 三、有利于发挥国税系统的专业征收管理能力，提高地方税务系统的业务能力和执法水平。

"中央请客的地方买了. "

进入新世纪后，由于新经济的迅速发展和宏观调控的需要，国家税务总局对中央财政集中和地方税务指导的诉求得到加强，新经济环境对税务机构的工作程序和业务效率提出了更高的要求，原国税系统的分设制度是现实的迅速

中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华透露了三个体制问题，即分税制在当前经济形势下，税收管辖权不明确、收入划分比例不合理、机构设置重复，强调了中央地财权不匹配引起的地方税收紊乱。 地方财政权从1993年的78%下降到现在的55%左右，但事业权从1993年的72%先下降到现在的85%左右，因此财政权的不一致带来了30%左右的支出不足，地方只能依靠中央的转移支付。

因为中央的转移支付是根据地区的现实进行的，所以如果分配不到的话，就变成了“在中央请客的地方支付”。 在这样的背景下，如果地方认为不能满足当地的诉讼，就容易出现另辟蹊径获得财源的方法。 近年来，中央多次强调禁收的“过税”，是地方对时间和幅度过度征税，充实地方财政的手段。

“过税”包括提前征收未来年度的税、提高税率、擅自罚款、折扣国家减免税收政策、名义增设新的收款项目、对已经实施的收款项目过度监督管理。 “这些手段加重了当地的实际税负，增大了地方政府的债务风险，不利于中央政府的宏观经济管理工作。 ”。 本文告诉了《中国情报周刊》。

另外，分税制本来是建立平衡中央地利益的初衷，随着税制改革的进展和计算机技术的迅速发展得到了新的处理方案。 在新的经济形势下，国家地税分设制度也逐渐变成了机构负担。

武汉大学税法研究中心主任熊伟指出，原来税制的设立重点是保障中央财税收入和实现中央地税务双轨运行。 但是，随着税收征管系统的完善和电子化，国库和预算制度逐渐健全，征收税款已经实现了到达系统口时自动分流，在原来的地方陷阱中央税金的问题已经不存在了。 另外，随着近年税制改革的深入，增值税、所得税等主要税种成为中央地的共享税，共享税的范围规模越来越大，中央地的分配比例也逐渐熟悉，以前的中央和地方税种的划分不明确，财政收入相互压迫 “在技术上，国家地税分设已经失去了最初的作用。 ”。 熊伟说。

中央系统和地方系统必须是一体的

经过2002年所得税共享改革和年的全面推进，例如地税征收管理效率低、系统资源浪费、纳税价格过高等问题越来越突出。 在这种背景下，新的国家地税征收管理体制改革必不可少。

国家地税合并后，以国家税务总局为主的省级政府双重指导管理体制，体现了中央不仅实现垂直指导，而且中央在地方事务中征求和尊重地方意见。

本文告诉《中国信息周刊》，统一的税务机构要实行垂直领导体制，必须对中央和地方双方负责，在保障中央财税收入的同时，积极吸引地方经济的快速发展。 这不仅需要税务机关比较有效的运营，也需要政府的协调合作。

另一方面，中央政府需要协助和支持地方的迅速发展，尊重地方政府在地方事务中的权力和意见。 另一方面，地方政府也需要树立大局意识，积极协助中央征收管理，帮助中央完成统一计划。 中央系统和地方系统必须成为一个整体，把税收管理的逐步上升纳入兼顾国家质量快速发展的系统。

在国家地税分设时期，多以税收减免为优惠条件吸引外资，形成地区间竞争结构。 “利用税收优惠吸引资本的手段不是中央享受的。 》熊伟在《中国信息周刊》上表示，“国家地税合并后，地方税收优惠政策的执行阻力将越来越大，地方政府以直接税收为形式的优惠手段也将越来越少。”

在税收权限收缩的环境下，地方政府吸引资本的方法有可能从税收途径转移到财政途径。 熊伟认为，在地方难以推行税收优惠政策的情况下，成为财政补贴、奖励等财政支出手段和新的招商引资方法，也有助于建设全国统一的大市场。

“目前，中央和地方事权、产权分配是本轮国地税征收管理体制改革中的焦点问题。 ”。 施正文认为，现在国家地税合并才刚刚开始，还处于探索阶段。 中央和地方权力分配需要根据财税体制的快速发展趋势进行调整，在共同探索中进一步融合。 基本上要在保证中央领导权的同时，发挥地方积极性，充分体现双重体制的合作性，重视协商协调和信息表达合作。

从机构改革的法制化和规范化的角度来看，国家地税合并需要尽快提出文件，在机构运行、具体职能划分、从业程序、专业解决等方面执行规定。 并建立合理的协调机制，在制定重要的地方政策时充分征求地方意见，更大程度上尊重和体现地方意愿，保证地方话语权。

随着国家地税合并，健全地方税体系的紧迫感和难度也进一步增大。 熊伟告诉《中国信息周刊》，由于《立法法》确定税收只能以法律的形式确立，地方人民代表大会和地方政府没有税收立法权，因此不存在法律意义上的“地方税”。 至今为止被称为“地方税”的是地方税务部门征收的税。 国家地税合并后，这样的地方税也没有了。 以前“你的税归你，我的税归我”的地方税体系发展成了“这部分收入归我，那部分收入归你”的地方所得体系。

熊伟认为，现在的高税率表明以前的征收管理能力很弱。 在不同税制的条件下，存在一点位于两个机构之间灰色地带的边缘球收入，机构很难征收这种收入，只能以提高税率为手段征收税金。 随着国家地税的合并，灰色地带消失，税收征收管理能力的提高也成为必然要求。

由于未来税制改革的迅速发展趋势，推进个人所得税综合与分类相结合的改革成为必然，需要以自然人纳税人为征收管理对象。 自然人为了在全国移动，也有跨地区的收入来源，这对全国统一的数据库、新闻系统建设及征收管理资源的优化配置提出了更高的要求。 “在这种情况下，国家地税合并对提高征收管理的效率也很重要。 ”。 施正文的说法。

国家地税合并是未来新税制建设的重要环节也是新时期财税改革的支柱性改革措施。 本文在《中国信息周刊》上写道:“税制改革事业的意义不仅是税收，也是民主法制建设、促进国政运营的重要组成部分。 随着民主化、法制化趋势的加强，效率、统一、规范将成为国家机构改革的大方向，这次国家地税合并的更长时间的效果将在今后的税制改革等宏观员工中逐渐释放。 ”。

资料来源:《中国情报周刊》

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