宪法实施和监督“动真格”（法治头条）

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“根据内蒙古自治区一位公民在2016年提出的审查建议，对‘附条件逮捕’制度的司法解释问题进行了审查和研究。与制定机关沟通后，相关司法解释于2017年4月停止。”2017年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀向全国人大常委会作了第一次报告，对第十二届全国人大以来的备案审查情况进行了汇报，并在2017年提到了一次由公民发起的审查。

“逮捕”是限制公民人身自由的强制性措施。根据立法法的规定，只能由刑事诉讼法规定。但是，“附条件逮捕”并没有出现在法律中，而是来源于中华人民共和国最高人民检察院的相关文件。

规范性文件与法律相抵触。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会为此开展了审查和研究工作，认为附条件逮捕“不符合刑事诉讼法规定的逮捕条件，导致在执行层面形成两种不同的逮捕条件。”这就是开始的场景。

规范性文件的备案审查是全国人大监督的一把利剑，也让公民有机会通过这一渠道参与维护宪法的权威。

由公民建议发起的审查

2016年9月，内蒙古荥阳律师事务所律师苗永军乘夜车来到北京，为遭受“有条件逮捕”的当事人准备了一份“申请审查建议书”。起初，他认为“有条件逮捕”涉嫌违反程序。然而，在追溯来源之后，他发现“有条件逮捕”的“来源”也可能有问题。

“过去我只知道人大常委会有备案审查的职能，依法可以撤销和纠正违宪、违法的规范性文件，但是谁也不知道怎么写、怎么提交、怎么提交这个审查建议。”苗永军说，他试图把审查的理由写成一份提案，并建议全国人大常委会开始“违宪和非法审查”，最后把材料送到北京西单的一个邮局交给全国人大常委会。

“我期待听到这个建议。”苗勇军说:“但希望不大。”

全国人大常委会法制工作委员会收到这一审查建议后，迅速启动了规范性文件的审查监督程序。经研究，法律委员会认为，中华人民共和国最高人民检察院有关文件中的“附条件逮捕”超出了司法解释的范围，与《刑事诉讼法》的规定不一致，因此致函中华人民共和国最高人民检察院要求解释。

首先，中华人民共和国最高人民检察院的反馈表明，“附条件逮捕”不是检察机关创设的法律制度，而是审查逮捕的工作制度，它细化了刑事诉讼法中的逮捕条件，符合宪法和刑事诉讼法的规定。对此，法律委员会经过进一步研究认为，逮捕条件在《刑事诉讼法》中已有明确规定，而“附条件逮捕”的出现实际上在行政层面形成了两种不同的逮捕条件，因此是不合适的。

当全国人民代表大会常务委员会法制委员会再次致函最高人民检察院时，中华人民共和国最高人民检察院对此十分重视。经过认真研究，为依法准确适用逮捕条件，最高人民检察院侦查监督司于2017年4月28日正式发布通知，宣布“附条件逮捕”不再适用，并表示将适时开始修订逮捕质量标准。

当苗永军得知“附条件逮捕”不再适用时，他特别激动:“这是在依法治国的大环境下，立法机关和司法机关共同推进法治进程的一个范例。我过去感到遥远的法治概念实际上离我们很近。”

备案审查与维护法制统一

记录审查直到2017年才开始。据统计，自第十二届全国人民代表大会以来，全国人民代表大会常务委员会法制委员会共收到公民和组织的建议1527件，其中属于全国人民代表大会常务委员会备案审查范围的有1206件，即建议审查行政法规、地方性法规和司法解释的有1116件。

中国共产党第十九次全国代表大会报告指出，要加强宪法的实施和监督，推进违宪审查，维护宪法的权威。"加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点."沈春耀说，规范性文件备案审查是维护宪法尊严、保障宪法实施、保障国家法制统一的重要制度安排。

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建立和完善了通知制定机关、听取意见、征求有关部门和有关方面的意见、进行实地调查、反馈审查意见的工作机制全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查办公室主任梁颖说:“对于审查建议中涉及的法律和司法解释中的违法问题，应当与制定机关沟通，予以修改、废止或者明确纳入修改计划。”

备案审查制度作为一项符合中国国情、具有中国特色的宪法制度设计，有两个基本功能，一是保证中央政府的禁令，二是保证宪法法律的实施，同时对提高地方立法质量也起到积极作用。

目前，全国人大常委会法制工作委员会主要通过申请审查、当然审查和重点专项审查等方式进行审查和研究。2015年6月，法律委员会通过积极审查，发现《民事诉讼法》司法解释中关于羁押原告和被执行人的规定与《民事诉讼法》的规定不一致，并在相关专门委员会的支持下，于2017年2月督促制定机关妥善处理。

此外，针对一些地方性法规突破法律规定、损害法律尊严的问题，全国人大常委会法制工作委员会近年来对《广州市控制吸烟条例》、《广州市养犬条例》、《深圳市公厕管理办法》等规范性文件进行了专项审查。

规范性文件在哪里，备案审查在哪里

党的十八届四中全会《决定》指出，要完善人大及其常委会的宪法监督制度，加强备案审查制度和能力建设，将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止具有立法性质的地方性文件。

“必须有，必须有审判，必须调查错误。”梁颖介绍说，地方法规的审查将更加规范化、制度化。对于过去的库存，将继续通过有重点的特别审查和基于公民和组织建议的审查相结合的方式进行审查。对于2017年1月1日之后的加薪，将对所有加薪逐一进行积极审查。"一般要求是规范性文件在哪里，备案审查工作将在哪里进行."

法律委员会有关负责人表示，如果在备案审查中发现问题，首先要通过工作层面的交流或研究意见，加强与制定机关的沟通和协调，加大监督力度，督促制定机关自行修改或废止相关文件。各级人民代表大会应当依法启动撤销程序，及时作出撤销决定。

“审查标准、程序、监督和纠正机制不明确、不规范。相关制度不够严格，约束力不强。必须检讨和纠正错误，并需要进一步落实。”沈春瑶坦言，不同程度地存在超越立法权限、突破上位法规定等问题，常态化清理机制有待建立和完善。

事实上，在强化备案审查刚性的同时，完善备案审查机构也日益迫切。特别是立法法修改后，拥有地方立法权的主体从过去的80个增加到300多个，使得维护法制统一更加困难。“目前，地方志审查机构的设置还存在着‘大而小’的问题，特别是县级人大的设置和人员编制还面临着很大的困难。”梁鹰说道。

对此，沈春耀表示，下一步将完善备案审查机构设置，加强备案审查队伍建设，进一步加快建立全国统一的备案审查信息平台，实现规范性文件制定主体之间的网上互联。通过举办研讨会、座谈会、培训班等。，督促地方人大加强备案审查制度和能力建设，提高备案审查的整体水平。

《人民日报》(2018年1月3日，第17版)